Como país anfitrião da "Cúpula da Terra" (a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro), o Brasil foi o primeiro a assinar a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC). Depois de assinada em 4 de junho de 1992, a Convenção foi ratificada pelo Congresso brasileiro no dia 28 de Fevereiro de 1994, entrando em vigor para o Brasil no dia 29 de maio de 1994.

Instituindo uma Coordenadoria em nível nacional

Em 21 de junho de 1994, o Brasil criou a Comissão Interministerial para o Desenvolvimento Sustentável (CIDES) por meio de um Decreto Presidencial. A CIDES visa assessorar o Presidente brasileiro no processo de tomar decisões sobre as estratégias e políticas nacionais consideradas necessárias ao desenvolvimento sustentável de acordo com a Agenda XXI. Três órgãos de coordenadoria foram definidos dentro desse novo comitê: a Coordenadoria de Assuntos Internacionais (sob a responsabilidade do Ministério das Relações Exteriores), para coordenar os trabalhos de preparação e definição das posições brasileiras nas negociações internacionais; a Coordenadoria de Mudanças do Clima (sob a responsabilidade do Ministério da Ciência e Tecnologia), para coordenar a implementação dos compromissos resultantes da UNFCCC; e a Coordenadoria de Diversidade Biológica (sob a responsabilidade do Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal) para coordenar a implementação dos compromissos brasileiros relativos à Convenção sobre Diversidade Biológica.

Em agosto de 1994, uma pequena unidade de coordenação — Coordenação de Pesquisa em Mudanças Globais — foi estabelecida no Ministério da Ciência e Tecnologia para coordenar os esforços de implementação da Convenção sobre Mudança do Clima no Brasil.

Organizando o Trabalho para Implementar a Convenção

Como um país em desenvolvimento, a obrigação inicial do Brasil na Convenção é desenvolver (e atualizar periodicamente) inventários nacionais das emissões antrópicas por fontes e remoções por sumidouros de todos os gases de efeito estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal e fornecer uma descrição geral das providências tomadas ou previstas para implementar a Convenção. Esses dois trabalhos constituirão a chamada "Comunicação Nacional do Brasil para a UNFCCC".

Para que pudesse cumprir com as suas obrigações, o Brasil passou a fazer parte do U.S Country Studies Program Initiative (USCSP), com um acordo de cooperação bilateral assinado em maio de 1995, visando o apoio técnico e financeiro para a preparação do inventário brasileiro das emissões de gases de efeito estufa. Contudo, conforme claramente definido nesse acordo, o apoio financeiro oferecido pelos Estados Unidos não foi considerado suficiente para cobrir os custos de um inventário completo. Foi estimado que esses custos totalizariam cerca de US$ 7 milhões, incluindo todas as contribuições em espécie do governo brasileiro relacionadas, por exemplo, à aquisição de imagens e processamento de dados de satélite, o aproveitamento de todas as atividades relacionadas sendo desenvolvidas em instituições brasileiras, o uso de espaço físico e equipamento e custos de pessoal da unidade de coordenação.

Em relação aos fundos adicionais necessários, uma proposta de projeto de atividades de capacitação foi desenvolvido com a assistência do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) em junho de 1995. Essa proposta foi então encaminhada ao Fundo Mundial para o Meio Ambiente (GEF), a entidade financeira interina da Convenção. Logo depois disso, o GEF mandou uma comissão técnica para Brasília para analisar a proposta de projeto brasileira.

Durante essa revisão técnica, chegou-se ao consenso claro de que os custos para a preparação do inventário em um país continental como o Brasil — com uma área de 8,5 milhões de quilômetros quadrados e grandes distâncias entre as cidades (normalmente superiores a 1.000 km) — seriam muito elevados. As estimativas de custos para encontros no Brasil também foram bem altas, principalmente devido à necessidade de reunir especialistas de diferentes regiões do país.

Ficou acordado que o GEF patrocinaria somente uma pequena parte (por volta de 20%) da preparação da Comunicação Nacional. A proposta foi aprovada em outubro de 1995 e o documento do projeto foi encaminhado ao GEF no final de novembro de 1995. O projeto foi finalmente aprovado em junho de 1996.

Identificando os Problemas

Os problemas começaram a surgir quase que de imediato ao início da organização do trabalho relacionado à implementação da Convenção.

Uma vez que o Brasil foi o país anfitrião da Cúpula da Terra, os brasileiros ficaram com uma noção geral das questões de aquecimento global e do buraco na camada de ozônio. Contudo, em geral, as pessoas não estão a par da mudança do clima ou da Convenção sobre Mudança do Clima. Trata-se de uma questão técnica muito complicada, difícil de ser compreendida por não-especialistas. Além disso, há muito pouco material de leitura disponível em português (a língua nacional brasileira), até mesmo para os especialistas. As tentativas iniciais de mobilizar instituições e especialistas (conduzidas dentro do projeto USCSP, até mesmo com o cordial apoio do diretor do Programa e sua equipe) foram muito difíceis devido à falta de conhecimento sobre as obrigações brasileiras dentro da Convenção e a legislação relacionada e os custos e benefícios envolvidos para as instituições participantes.

Outra dificuldade encontrada é o fato de a mudança do clima não ser assunto prioritário no Brasil. Existem muitos assuntos primordiais nas áreas social e econômica, relacionados com a erradicação da pobreza, a melhoria das condições de saúde, o combate à fome, citando somente os mais urgentes. Essa realidade é refletida no orçamento brasileiro, onde não existem fundos disponíveis para a preparação da Comunicação Nacional. Também reconhece-se que os custos totais de preparação da Comunicação Nacional devem ser disponibilizados pela entidade financeira interina da Convenção, de acordo com o artigo 4.3, e seria muito difícil requisitar fundos adicionais uma vez que o Congresso brasileiro ratificou a Convenção, e assim, não permitiria facilmente a liberação de novos fundos para essa atividade. A esse respeito, recursos adicionais só podem ser obtidos com a melhoria de atividades existentes no orçamento brasileiro atual para que incluam atividades de preparação do inventário. É claro que a rediscussão do orçamento representaria um novo esforço para cada instituição envolvida.

Estreitamente ligada a essa questão está a dificuldade de especialistas dentro do país cujo conhecimento poderia ser usado na Comunicação Nacional estarem vinculados a projetos que dizem respeito ao desenvolvimento sócio-econômico, recebendo, dessa forma, maior prioridade. É muito difícil, por exemplo, deslocar pessoas trabalhando com o aperfeiçoamento de tecnologia agrícola relacionada à produção de carne e leite para trabalhar na avaliação das emissões do gado para o inventário.

Uma questão final, mas não menos importante, é o Brasil não ser um grande emissor. Isso se deve ao fato de o Brasil ser um país tropical com invernos moderados e rios muito grandes e por mais de 60% de sua matriz energética estar relacionada a fontes renováveis. Mais de 95% da eletricidade brasileira é gerada por usinas hidrelétricas e há uma ampla utilização de biomassa (através do programa do álcool, do uso do bagaço da cana-de-açúcar para a geração de vapor, do uso de carvão vegetal na indústria siderúrgica etc.) Programas de conservação de energia buscam melhorar ainda mais a produção de energia e os padrões de consumo no Brasil.

Por outro lado, é um princípio bem estabelecido na Convenção — e amplamente aceito pelo Brasil — que os países desenvolvidos devem tomar a iniciativa na Convenção sobre Mudança do Clima. Outro princípio muito importante na Convenção especifica que todos os países possuem responsabilidades comuns mas diferenciadas. Para o Brasil, isso significa que as emissões anteriores ao começo da era industrial (ou seja, os anos 40) devem ser levadas em consideração, uma vez que a Convenção visa concentrações de gases de efeito estufa com tempos de vida que chegam a mais de 140 anos.

A preparação da Comunicação Nacional Brasileira representa um esforço enorme. Embora exista uma metodologia muito boa para estimar as emissões de gases de efeito estufa elaborada pelo Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima (IPCC), diretrizes tão gerais provavelmente não serão apropriadas ao Brasil em algumas circunstâncias.

Considerando, por exemplo, o caso das queimadas no cerrado, é muito difícil, na prática, classificá-las dentro das duas grandes categorias definidas pela metodologia do IPCC: "antrópicas" e "naturais". Algumas queimadas prescritas do cerrado (muito comuns nas épocas de seca como uma forma de promover a rebrota da grama seca para a criação de gado) ficam fora de controle e se alastram por áreas muito grandes, contando com o agravante de a umidade do ar nessas áreas ser normalmente muito baixa durante a época da seca (no ano passado, a umidade em Brasília chegou a 7%). No começo da época das chuvas, tempestades com trovoadas e raios são muito comuns, podendo os relâmpagos também provocar fogos. Nesse sentido, é muito difícil separar as queimadas naturais das prescritas, tornando-se, assim, mais difícil a aplicação do conceito definido pelo IPCC de emissões antrópicas.

Outro problema diz respeito à extensão das regiões que devem ser consideradas ao longo de um inventário. A área de cerrado no Brasil abrange mais de 2 milhões de quilômetros quadrados; a floresta Amazônica compreende 3,5 milhões de quilômetros quadrados. No caso desta última, os custos envolvidos tornam a coleta de amostras impraticável. Existem cinco locais em diferentes áreas da floresta Amazônica sendo estudados atualmente pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE). O fato de essas áreas serem de acesso muito difícil e de ser necessário transportar equipamento adequado para cada lugar torna esse processo de amostragem muito caro e pouco prático (sem falar em perigoso, com os pesquisadores correndo o risco de pegar malária). No final, os custos dos processos de coletar, secar e pesar as amostras acabam sendo superiores a US$100.000 por hectare.

Uma solução considerada pelo Brasil é o uso extensivo de imagens de satélite para as avaliações do inventário. O INPE tem desenvolvido essa metodologia desde 1989 e uma grande experiência com o uso de imagens de satélite está sendo conduzida atualmente no Brasil. Essa experiência, contudo, está relacionada principalmente ao desmatamento da área da floresta Amazônica. Para a avaliação das emissões de queimadas no cerrado, os problemas só se assemelham no tocante ao tamanho da área envolvida. Isso acontece porque a densidade da vegetação do cerrado é diferente da vegetação da floresta Amazônica e porque os problemas que surgem são novos (como fumaça, pouco contraste nos canais infravermelhos do satélite, interpretações errôneas das áreas de rebrota etc.).

Além disso, é muito ampla a classificação da floresta Amazônica. Se observarmos os mapas detalhados da vegetação da Amazônia, encontraremos (ainda numa escala bem agregada) mais que trinta tipos diferentes de florestas, cada um com um conteúdo diferente de biomassa por hectare e, consequentemente, um conteúdo diferente de carbono. Na nossa metodologia proposta, os mapas de vegetação serão sobrepostos a mapas de áreas desmatadas. Entretanto, isso ainda não é suficiente; para se ter um conhecimento melhor do conteúdo de biomassa de vários tipos de vegetação, campanhas de campo e pesquisas de laboratório devem ser conduzidas. São bem poucas as avaliações que existem do conteúdo de biomassa e carbono da floresta Amazônica (e também de outros tipos de vegetação em outras regiões) e normalmente essas avaliações foram feitas em áreas próximas às principais cidades na Amazônia (onde estão localizadas as universidades), não refletindo, assim, o conteúdo real de biomassa das áreas desmatadas.

Outro problema comum para países em desenvolvimento é que a informação é um ativo muito caro — que nem sempre pode ser custeado. Essa é uma questão séria em alguns setores, principalmente devido à falta de mercado (como nos casos do uso não-comercial de energia no Brasil, como carvão vegetal e lenha) mas também quando a busca de informação representa um grande esforço. Isso se aplica ao setor de tratamento de resíduos, que às vezes são de responsabilidade de municípios e estados muito pobres que não contam com conhecimento técnico (nem recursos financeiros) para colher dados. Isso também acontece no caso da criação de gado, uma atividade realizada por todo o país e às vezes sem orientação para o mercado. A esse respeito, a distribuição geográfica e as práticas de gerenciamento técnico relacionadas ao gado (qualidade do pasto, destinação dos resíduos etc.) não foram completamente pesquisadas, principalmente devido aos custos envolvidos para uma melhor compreensão da enorme população de gado (mais de 150 milhões de cabeças!).

Outra dificuldade provém do fato de que muitos países enfrentam condições específicas e únicas. Isso vale para o Brasil, onde algumas partes do inventário nacional não são cobertas pela metodologia do IPCC. Só para citar alguns poucos exemplos:

• O Brasil possui mais de 5.000.000 carros movidos a álcool hidratado;
  
• a gasolina brasileira normal é misturada com 22% em volume de álcool anidro;
  
• o Brasil possui uma longa tradição na produção de cana-de-açúcar (desde o século XVII) e o bagaço é amplamente utilizado para a produção de vapor em usinas de açúcar e destilarias;
  
• o Brasil é um grande produtor de aço e parte da sua produção usa o carvão vegetal como fonte de energia (e também para reduzir o minério de ferro);
  
• o Brasil é um grande produtor de ferro-gusa, usando também o carvão vegetal produzido em fornos rudimentares de; e
  
• as universidades brasileiras estão desenvolvendo atualmente projetos de pesquisa iniciais para estudar as emissões de metano provenientes de usinas hidrelétricas na região amazônica.

Esses são alguns poucos exemplos onde a metodologia do IPCC não pode dar suporte ao inventário brasileiro. Além disso, os valores default nessa metodologia relacionados à floresta tropical e à criação de gado na América Latina provém de alguns poucos estudos relativos à avaliação de emissões atualmente disponíveis no Brasil. Esses valores não podem ser usados para o país inteiro (muito menos para a região inteira).

Outra dificuldade encontrada é que enquanto o Brasil, por um lado, é um país em desenvolvimento, por outro lado, possuiu uma economia muito complexa e dinâmica. O Brasil é um dos maiores produtores do mundo de vários produtos em setores relacionados à geração de emissões, incluindo cimento, alumínio, produtos químicos, insumos petroquímicos e petróleo (mais de 850.000 barris são produzidos por dia). No setor agrícola, a produção brasileira de arroz é uma das maiores do mundo (8º maior produtor); no caso do Brasil, contudo, as emissões relacionadas à produção de arroz não são importantes devido ao método de produção utilizado (arrozais secos).

Essa descrição das dificuldades só levanta outro problema. Como pode ser visto acima, a preparação de um inventário completo das emissões de gases de efeito estufa é um esforço multidisciplinar envolvendo várias instituições e especialistas espalhados por todas as regiões do país. Na realidade, já passam de sessenta as instituições trabalhando atualmente para a preparação da comunicação nacional, com uma estimativa de mais de 300 especialistas a estarem vinculados diretamente ao projeto. Provenientes de setores diferentes (como os de energia, indústria, agricultura, tratamento de resíduos ou florestas), esses especialistas possuem formações diferentes e normalmente, não estão conscientes das questões da mudança do clima, como preparar um inventário de emissões, o que é a Convenção, o que são as obrigações brasileiras etc.

Identificando Soluções

Resumindo, uma nova abordagem se fez necessária devido à complexidade da organização desse trabalho no Brasil. Chegou-se à conclusão de que essa nova abordagem deveria buscar facilitar a coordenação do processo de desenvolvimento da comunicação nacional.

Na realidade, é enorme o trabalho de coordenação devido à distribuição geográfica das instituições e especialistas e à natureza multidisciplinar do conhecimento técnico envolvido. Um único coordenador não seria capaz (independente do seu grau de conhecimento e competência) de gerenciar toda a informação disponível, não podendo revisar e assegurar a qualidade de todo o trabalho feito nos diversos setores.

Um grande esforço também se fará necessário para a publicação em português de material relacionado às questões da mudança do clima (como o texto da Convenção sobre Mudança do Clima). Esse material ajudaria não só na preparação da Comunicação Nacional do Brasil, mas também para promover a conscientização do público em geral.

O acordo internacional feito com o USCSP trouxe tanto vantagens como desvantagens. Por um lado, ele oferece outra maneira de obter assistência de especialistas e revisão técnica do exterior, sendo, dessa forma, proveitoso. Por outro lado, cria novas dificuldades, como a necessidade (desde o começo do projeto) de produzir relatórios escritos em inglês.

Durante as discussões iniciais de preparação da proposta de atividades de capacitação para apoiar o Brasil na preparação da sua comunicação nacional, especialistas do PNUD e do GEF sugeriram o uso de vídeo-conferência ou televisão executiva (uma tecnologia que já existia no Brasil há algum tempo).

Essa idéia era muito interessante, mas tinha vários inconvenientes. Esses inconvenientes incluíam custos altos, tecnologia intensiva, além da dificuldade de implementação em cidades pequenas. Dentro dessa idéia, contudo, a direção certa poderia ser encontrada. Valeria a pena desenvolver mais a idéia.

Começamos a pensar como nós poderíamos usar a Internet. Era setembro de 1995 e a Internet estava recém começando a crescer no Brasil. Havia uma vantagem institucional (e sinergia) que poderia nos beneficiar: a rede brasileira de pesquisa em ciência e tecnologia (entre universidades federais) já era gerenciada pelo Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), a instituição responsável pela implementação da Convenção sobre Mudança do Clima no Brasil. O Ministério era responsável também pelo gerenciamento da rede existente para a Internet no Brasil. Dessa forma, havia conhecimento especializado e recursos de servidor disponíveis no Ministério.

Outra vantagem era que os custos envolvidos seriam bem pequenos: esse esforço seria de trabalho intensivo ao invés de tecnologia intensiva, baseado principalmente no uso de software e computadores PC normais disponíveis em toda parte do Brasil. Além do mais, seria baseado no conhecimento de pessoas treinadas já trabalhando no Ministério.