Objectif

L’objectif du Programme est d’encourager le développement d’informations scientifiques concernant l’émission des gaz à effet de serre afin de contribuer à la définition du plan d’action sur le changement climatique.

Quand il s’agit de changement climatique, le champ d’action est aussi bien national qu’international. Rappelons que le problème du changement climatique est davantage présent dans les pays développés, ayant atteint un niveau de développement qui permet que des problématiques globales occupent une haute priorité dans leur Agenda politique.

Une autre caractéristique importante relative à ce sujet tient à sa problématique de très long terme, qui en fait un problème aussi bien pour les générations actuelles que pour les générations futures. Ainsi, le manque d’action des sociétés actuelles dans les divers pays portera préjudice aux générations futures. Dans cette optique, comme les populations qui seront victimes du phénomène ne sont pas encore nées, il n’y a pas de moyen de prendre en compte leurs demandes. Par ailleurs, les mesures qui aujourd’hui doivent être prises pour atténuer l’impact du changement du climat et qui avantagent les sociétés futures, pénalisent, dans un certain degré, les sociétés actuelles.

Stratégie

Le Programme Changement Climatique est né suite à la ratification brésilienne de la Convention-cadre des Nations unies, en février 1994. La stratégie de ce Programme a été établie par le gouvernement brésilien, notamment par les Ministères des Sciences et de la Technologie et des Relations Extérieures, pour respecter les engagements du Brésil au titre de la Convention.

La Convention est fondée sur le principe de la responsabilité commune mais différenciée. Son préambule reconnaît que « les changements du climat de la planète et leurs effets néfastes sont un sujet de préoccupation pour l'humanité tout entière » et que « le caractère planétaire des changements climatiques requiert de tous les pays qu'ils coopèrent le plus possible et participent à une action internationale, efficace et appropriée, selon leurs responsabilités communes mais différenciées, leurs capacités respectives et leur situation sociale et économique ». Elle souligne aussi que « la majeure partie des gaz à effet de serre émis dans le monde par le passé et à l'heure actuelle ont leur origine dans les pays développés, que les émissions par habitant dans les pays en développement sont encore relativement faibles et que la part des émissions totales imputable aux pays en développement ira en augmentant pour leur permettre de satisfaire leurs besoins sociaux et leurs besoins de développement ».

La responsabilité est commune parce que les gaz à effet de serre se mélangent dans l’atmosphère deux semaines environ après leur émission. Il est donc impossible de déterminer les pays dont ils sont originaires. La responsabilité est différenciée parce que certains pays sont davantage responsables du réchauffement climatique. Cela est dû aux différences quant à leur population, leur dimension et leur développement ; en d’autres termes, aux différences quant au niveau de perturbation anthropique dans leur système climatique.

Ce sont les émissions historiques qui, en s’accumulant dans l’atmosphère depuis la révolution industrielle, entraînent une augmentation de la température. Par conséquent, les pays industrialisés sont les principaux responsables de l’augmentation de l’effet de serre. La responsabilité du Brésil concernant le réchauffement climatique correspond à ses petites émissions historiques liées à son processus d’industrialisation récent. Cependant, la Convention se base sur un inventaire des émissions anthropiques annuelles des gaz à effet de serre par pays. Cela explique le fait que les sociétés de différents pays établissent, de façon équivoque, une corrélation directe entre émissions annuelles et responsabilité du pays quant au réchauffement climatique. Des émissions importantes de gaz à effet de serre au Brésil seront associées, de façon équivoque, à l’augmentation de la responsabilité du pays quant au réchauffement climatique, ce qui constituerait une grave erreur politique.

En conformité avec le principe de responsabilités communes mais différenciées, les pays développés ont reconnu et assumé volontairement qu’ils doivent mener des initiatives dans le combat contre le changement climatique et ses effets néfastes.

La Convention climat reconnaît aussi que « le respect ou non des engagements pris au titre de la Convention par les Parties pays en développement dépendra du respect ou non des engagements pris au titre de la Convention par les Parties pays développés, en ce qui concerne les ressources financières et le transfert de technologies, et tiendra pleinement compte du fait que le développement économique et social et l’éradication de la pauvreté sont les priorités des Parties pays en développement ».

Pendant la Convention, il y a eu une grande pression, aussi bien à travers le GEF qu’à travers des accords bilatéraux, pour que le gouvernement brésilien élabore des plans de vulnérabilité et des mesures d’adaptation aux effets néfastes du changement climatique.

En conséquence, le gouvernement brésilien estime que l’accent mis sur l’adaptation et la vulnérabilité correspond à une démarche voilée pour transférer le coût de la lutte contre le changement climatique vers certains pays en développement, de façon à les placer dans le groupe des pays ayant des engagements de réduction ou de limitation d’émissions, ce qui va à l’encontre de l’esprit du texte de la Convention. Parmi ces pays, sont considérés comme « pays clés » la Chine, l’Inde, le Brésil, le Mexique et la Corée du Sud, qui présentent des perspectives de développement rapides pour les prochaines années.

Ainsi, la stratégie proposée par le gouvernement a été de mettre l’accent sur l’étude de l’inventaire brésilien des émissions de gaz à effet de serre, avec le double objectif de présenter un diagnostic de la situation actuelle et de se concentrer exclusivement sur ses engagements au titre de la Convention. La stratégie adoptée a été de rendre prioritaire, dans un premier temps, l’étude de l’inventaire, pour ensuite, avec l’expérience des institutions concernées et des spécialistes, mettre en œuvre des plans d’atténuation, de vulnérabilité et d’adaptation. Par ailleurs, le gouvernement a cherché à développer des actions visant l’éducation, la sensibilisation du public et la diffusion de ce sujet, étant donné les informations insuffisantes au Brésil sur le changement climatique, notamment le nombre réduit de publications en portugais.

Dans un second temps, l’accent a été mis sur les études d’atténuation et de vulnérabilité, considérées très importantes. Il y a eu également la préoccupation, de faire un inventaire le plus complet possible et de permettre la création d’une capacité endogène dans le pays. Enfin, des actions de sensibilisation du public et de diffusion des informations ont été menées.

Afin de donner une dimension plus institutionnelle au sujet, notamment à cause du caractère stratégique du Programme, la Commission Interministérielle du Changement Climatique a été créée par le Décret présidentiel du 7 juillet 1999, avec la mission de coordonner les actions du gouvernement dans ce domaine. Les Ministres des Sciences et de la Technologie et de l’Environnement sont, respectivement, le Président et le vice-président de la Commission. Le Ministère des Sciences et de la Technologie exerce la fonction de Secrétariat exécutif et donne le soutien technique et administratif aux travaux de la Commission. La Commission est composée des représentants des Ministères des Relations Extérieures, de l’Agriculture et de l’Approvisionnement, des Transports, des Mines et de l’Energie, de la Planification, du Budget et de la Gestion, de l’Environnement, des Sciences et de la Technologie, du Développement, de l’Industrie et du Commerce, et du Cabinet Civil de la Présidence de la République. Le Décret prévoit la participation de représentants de la société civile, des organismes publics et privés, ainsi que de spécialistes.

La participation de tous les secteurs du gouvernement sera chaque fois plus importante, notamment à partir de cette année, grâce à la diffusion de la publication de la première Communication nationale du Brésil, et suite à la divulgation des émissions brésiliennes qui seront proportionnelles à l’importance de l’économie du pays, à la grandeur de sa surface et à sa population nombreuse. Il est important qu’il y ait une préparation adéquate des médias pour bien comprendre les enjeux et les diffuser à la société, ainsi que de préparer le débat externe et interne qui suivra cette diffusion.

Cependant, il existe une demande de participation plus active de quelques secteurs, notamment le secteur industriel. Il y a aussi la suggestion de création du Forum national sur le changement climatique, avec la participation des représentants du gouvernement, des entreprises et des organisations non gouvernementales, ce qui permettrait une plus grande participation politique sur le thème.

Antécédents

Le Programme Changement Climatique est mené depuis juin 1996 grâce à des apports de fonds du GEF – Global Environment Facility (US$ 1.500.000) et d’un accord bilatéral avec les Etats-Unis dans le cadre du "U.S Country Studies Program" (US$ 400.000). Les ressources du GEF sont prévues dans la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (article 4, paragraphe 3) qui affirme que les pays développés doivent fournir des ressources financières nouvelles ou additionnelles pour couvrir la totalité des coûts convenus, encourus par les pays en développement du fait de l’exécution de leurs obligations prévues à l’article 12. En vertu de cette obligation, le MCT a décidé que la mise en œuvre du Programme ne compterait, dans une première phase, que sur les ressources du GEF et qu’au cours des prochaines années des apports budgétaires progressifs auraient lieu, en vue de donner plus de dynamisme et d’autonomie au Programme. Néanmoins, pendant la première phase, des ressources ont été apportées par l’Agence nationale de l’énergie électrique (R$ 2.100.000,00), l’ELETROBRAS et l’IBAMA (R$ 50.000,00 chacun) ainsi que la FAPESP (projet à la charge du CENA/USP) pour la mise en œuvre d’études additionnelles ou pour le développement d’études prévues dans l’accord avec le GEF/PNUD.

Les engagements des pays en développement, y compris le Brésil, sont décrits à l’article 4, paragraphe 1, qui établit les obligations des différentes Parties en tenant compte de leurs responsabilités communes mais différenciées et de la spécificité de leurs priorités nationales et régionales de développement, ainsi que de leurs objectifs et de leur situation.

Les engagements prioritaires sont :

• établir, mettre à jour périodiquement, publier et mettre à la disposition de la Conférence des Parties des inventaires des émissions anthropiques par leurs sources et de l’absorption par leurs puits de tous les gaz à effet de serre non réglementés par le Protocole de Montréal ;
• établir, mettre en œuvre, publier et mettre régulièrement à jour les programmes nationaux et, le cas échéant, régionaux contenant des mesures visant à atténuer les changements climatiques ainsi que des mesures visant à faciliter l’adaptation appropriée aux changements climatiques ;
• encourager et soutenir, par leur coopération, la mise au point, l’application et la diffusion - notamment par voie de transfert - de technologies, pratiques et procédés qui permettent de maîtriser, de réduire ou de prévenir les émissions anthropiques des gaz à effet de serre non réglementés par le Protocole de Montréal dans tous les secteurs pertinents, y compris ceux de l’énergie, des transports, de l’industrie, de l’agriculture, des forêts et de la gestion des déchets ;
• encourager et soutenir par leur coopération les travaux de recherche scientifique, technologique, technique, socio-économiques et autres, l’observation systématique et la constitution d’archives de données sur le système climatique permettant de mieux comprendre les causes, les effets, l’ampleur et l’échelonnement dans le temps des changements climatiques, ainsi que les conséquences économiques et sociales des diverses stratégies de riposte, et de réduire et dissiper les incertitudes qui subsistent à cet égard ;
• encourager et soutenir par la coopération, l’éducation, la formation et la sensibilisation du public dans le domaine des changements climatiques et encourager la participation la plus large à ce processus, notamment celle des organisations non gouvernementales.

L’engagement premier de la Convention, conformément à l’article 12, est celui d’élaborer un rapport intitulé Communication nationale. Ce rapport devra contenir l’inventaire brésilien des émissions nettes de gaz à effet de serre non réglementés par le Protocole de Montréal et une description générale des mesures prises ou envisagées pour l’application de la Convention.

Le Brésil est sur le point de conclure sa première Communication nationale, qui inclura l’inventaire brésilien des gaz à effet de serre.

L’élaboration de la Communication nationale est un travail multidisciplinaire qui compte avec la participation d’institutions et de spécialistes de tout le Brésil. Par ailleurs, un tel rapport est un grand défi, vu la nécessité de développer la compétence nationale dans ce domaine, ce qui représente souvent un travail pionnier et complexe.

L’inventaire brésilien d’émissions anthropiques de gaz à effet de serre non réglementés par le Protocole de Montréal, devrait répertorier les émissions des principaux gaz à effet de serre (CO2, CH4, N2O, CO, HFC, NOX, CF4, C2F6, SF6 et autres) des secteurs énergétique développement agro-pastoral, industriel, forestier, et de gestion des déchets. Pour cela, il a été fait appel à des spécialistes de plusieurs domaines scientifiques et à environ 60 organismes, parmi lesquels on peut compter plusieurs ministères (Mines et Energie, Environnement, Transports, Développement Scientifique et Technologique, etc.), des institutions fédérales (Petrobras, Eletrobras, Embrapa, INPE, etc.), des institutions des Etats fédérés (Cetesb, Cemig, etc.), des associations de classe (SNIEC, IBS, ANFAVEA, ABAL ABEGAS, ABIQUIM, Bracelpa, etc.), des entreprises et coopératives privées (Copersucar, White Martins, etc.), des organisations non gouvernementales (Funcate, Fondation José Bonifácio, etc.), des universités et des centres de recherche (COPPE/UFRJ, USP, UFRS, UnB, etc.).

Malgré le fait que le Brésil n’a pas d’engagement de limitation ou de réduction de ses émissions anthropiques de gaz à effet de serre, conformément au principe de responsabilité commune mais différenciée, il existe déjà dans le pays un ensemble de programmes qui engendrent des réductions considérables d’émissions de gaz à effet de serre, même s’ils n’ont pas été conçus pour agir contre le réchauffement mondial. Cela explique pourquoi le Brésil possède une matrice énergétique relativement « propre ». Ces programmes ont été développés pour réduire l’impact dans la balance des paiements de la hausse des prix du pétrole – cas du programme alcool – ou pour reporter les investissements dans de nouvelles centrales électriques et raffineries de pétrole – cas des programmes d’efficacité énergétique. D’autres mesures qui sont en cours d’exécution, notamment pour lutter contre la déforestation, contribuent également à la réduction des émissions des gaz à effet de serre du Brésil.

Notons que, depuis 1995, la diffusion de tous les documents du Programme est faite via internet sur les pages changement climatique du site du Ministère des Sciences et de la Technologie dans trois langues (portugais, anglais et espagnol). Le site comptait environ 3000 pages en 1999. Cette démarche a été considérée pionnière par la Convention et a servi de référence pour la construction du site du Secrétariat de la Convention et dans d’autres pays en développement. Par ailleurs, la publication du texte de la Convention en portugais a été réalisée conjointement avec ce Secrétariat, avec le concours du Programme des Nations Unies pour l’Environnement – PNUE.

En 1997, un fait nouveau accélère les discussions sur les actions d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre. Lors de la troisième Conférence des Parties, tenue à Kyoto au Japon, le Protocole de Kyoto a été adopté. D’après le Protocole, les pays développés ont accepté des engagements différenciés de réduction et/ou de limitation d’émissions entre 2008 à 2012 (ils s’engagent à réduire le total de leurs émissions d'au moins 5 % par rapport au niveau de 1990). Pour respecter leurs engagements, les pays industrialisés se voient dans l’obligation de réaliser d’importants efforts qui devraient entraîner des coûts non négligeables pour leur économie. En vertu de cela, trois mécanismes ont été créés pour aider les pays développés à remplir leurs objectifs de réduction ou de limitation des émissions de gaz à effet de serre. L’un de ces mécanismes, le Mécanisme pour un Développement Propre – MDP, est né d’une proposition présentée par le Brésil pendant les travaux préparatoires pour Kyoto, et prévoit la participation des pays développés et des pays en développement. Sa mise en œuvre, qui doit encore faire l’objet d’une réglementation internationale dans le cadre de la Convention, intéresse tout particulièrement le Brésil car le MDP devrait permettre le transfert de ressources et de technologies pour la réduction des émissions.