Excmo. Sr. Ronaldo Mota Sardenberg
Ministro de Ciencia y Tecnología
Río de Janeiro, 25/10/2000

Es una gran satisfacción volver a esta Casa para participar del Seminario de Cambios Climáticos. Este encuentro se incluye en una secuencia de iniciativas para perfeccionar el intercambio de ideas y generar subsidios para orientar el debate nacional. Desearía, por lo tanto, agradecer al Sr. Pinguelli Rosa la invitación y expresar mis congratulaciones por una oportunidad más de reflexión promovida por la COPPE, que, además, tiene una constante presencia en el debate de los grandes temas de interés de este País.

Desearía, inicialmente, referirme a las acciones de articulación dentro del Gobierno de acciones relativas al Cambio Global del Clima, por medio de la Comisión Interministerial del Cambio Global del Clima, que tengo el honor de presidir y que también cuenta con la vicepresidencia del Ministro Sarney Filho y la representación de los ministerios responsables por todos los sectores afectados.

La Comisión Interministerial está actuando de forma que permita una mejor coordinación de las posiciones nacionales e iniciativas gubernamentales sobre el tema. Además, es responsabilidad de la Comisión asegurar la incorporación de consideraciones vinculadas al problema del cambio climático en las políticas públicas de todos los sectores relevantes, incluyendo energía, transportes, agricultura, silvicultura, industrias y tratamiento de residuos, y, futuramente, también será su atribución examinar y conceder la aprobación gubernamental para proyectos del Mecanismo de Desarrollo Limpio.

Quiero aprovechar la oportunidad para informarles del estado de las negociaciones internacionales en el ámbito de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y también de nuestros próximos pasos.

Como reflejo del interés y de la seriedad que el Gobierno atribuyó al problema del cambio global del clima – habiendo asociado a él, en el Avanza Brasil, las dimensiones social y de la sostenibilidad – Cambios Globales del Clima, el Presidente Fernando Henrique Cardoso está acompañando personalmente los rumbos de nuestra participación en las negociaciones internacionales.

El año pasado participé de la reunión de consultas de los Ministros responsables por el tema del Cambio del Clima en Varsovia, Polonia, y, a continuación, de la Quinta Sesión de la Conferencia de las Partes, en Bonn.

Este año, participé de la reunión ministerial de consultas en Nueva York y en Holanda. En el proceso de consultas y entendimiento, recibí en Brasil al Viceprimer Ministro del Reino Unido, John Prescott; al Presidente de la COP - V, Ministro Jan Szyszko; y al Ministro Holandés J.R. Pronk, que presidirá en La Haya. En la última reunión ministerial tuve contactos bilaterales con los representantes de China, India, Unión Europea y Estados Unidos, además del Ministro de Nigeria, que actualmente preside el Grupo de los 77 más China.

En esas ocasiones tuve la oportunidad de remarcar la importancia que el Gobierno brasileño atribuye a la entrada en vigor del Protocolo de Kyoto y al éxito de las negociaciones durante este año, que culminarán con la Sexta Conferencia de las Partes de la Convención, en La Haya, en noviembre próximo, cuando esperamos haber concluido la reglamentación de los mecanismos del Protocolo de Kyoto de conformidad con los compromisos de los países del Anexo I de la Convención.

Se trata de una etapa más de un largo proceso de negociación de los compromisos de la Convención del Clima, cuyo principal objetivo es el establecimiento de un régimen no tan sólo de la asignación del canon asociado a las medidas necesarias para limitar, o mitigar, el cambio climático derivado de las emisiones antrópicas de gases de efecto invernadero, como también del canon asociado a la necesaria adaptación de nuestro modelo de desarrollo a este cambio.

El proceso negociador tuvo su inicio en 1990 con una decisión de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas que estableció un Comité Intergubernamental de Negociación de una Convención sobre el Cambio Climático. La decisión se basó en las recomendaciones de la Reunión Intergubernamental convocada para analizar las implicaciones de las conclusiones del Primer Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental sobre el Cambio Climático y de los resultados de la Segunda Conferencia Mundial sobre el Clima, ambos ocurridos en el mismo año.

La Convención estipula que en el año 2000 los países industrializados, constantes de su Anexo I, deberían volver a sus emisiones líquidas antrópicas de gases de efecto invernadero a los niveles de 1990, lo que de hecho no se produjo.

También determina que, independientemente de la conformidad de los países con esa disposición, la Primera Conferencia de las Partes evaluará la idoneidad de ese compromiso, lo que fue hecho en 1995, en Berlín. La decisión, conocida como Mandato de Berlín, entendió que el compromiso de estabilización no era el adecuado, y por lo tanto lanzó un nuevo proceso negociador, con un plazo de dos años, con el objetivo de establecer metas de reducción de emisiones más amplias que la simple estabilización.

El Mandato de Berlín reiteró lo dispuesto en la propia Convención, como resultado del principio de la responsabilidad común pero diferenciada de los países, en el sentido de que la mayor responsabilidad de los países industrializados impone que estos tomasen la iniciativa de reducir sus emisiones, de modo que los países en vías de desarrollo deben necesariamente aumentar sus emisiones para atender sus necesidades de desarrollo y disminución de la pobreza.

El proceso negociador lanzado por el Mandato de Berlín resultó en la adopción, en la Tercera Conferencia de las Partes, del Protocolo de Kyoto en 1997, que dejó pendientes, para posterior reglamentación, varios aspectos importantes.

En lo que se refiere a la reglamentación de aspectos del Protocolo de Kyoto, se destacan los relativos a los mecanismos de compensación de emisiones y a los instrumentos de conformidad. Aunque no conste directamente en el Plan de Acción de Buenos Aires, está mereciendo la atención especial de los negociadores el tratamiento a ser dado por parte de los países del Anexo I (de la Convención) o del Anexo B (del Protocolo) a los artículos que se refieren a los sectores del uso de la tierra, cambio del uso de la tierra y silvicultura, relativamente al cumplimiento de sus metas cuantitativas de limitación y reducción de emisiones.

También fue incluida, en el programa del Órgano Subsidiario de la Convención para Asesoramiento Científico y Tecnológico, la consideración de los aspectos científicos y metodológicos de la Propuesta Brasileña.

La participación de la comunidad científica

Estoy muy satisfecho por constatar que la comunidad científica está respondiendo sistemáticamente a la llamada del Gobierno para colaborar en los trabajos del Grupo Intergubernamental sobre el Cambio Climático. La naturaleza sin precedentes del Grupo es de una gran importancia para que podamos tener el mejor y más amplio acceso al conocimiento científico sobre el cambio global del clima.

El Grupo aúna la involucración de científicos en su capacidad individual – respondiendo con su conocimiento y reputación frente a los colegas por las evaluaciones que efectúan-, al proceso de revisión gubernamental instituido para evitar que los países utilicen el Grupo para promover de manera unilateral sus intereses.

Es una expectativa del Gobierno que la lista de científicos brasileños dispuestos a auxiliar en los procesos de evaluación realizados periódicamente por parte del Grupo sea todavía mayor. De acuerdo con su curriculum, serán invitados por la mesa directora del Grupo.

Ustedes recordarán que, en 1997, el Gobierno brasileño presentó al Grupo ad hoc del Mandato de Berlín una propuesta según la cual, cada país del Anexo I asumiría en Kyoto el compromiso de reducción de emisiones, de modo que el canon para su economía sería proporcional a la respectiva contribución con el cambio global del clima, estimado de forma objetiva de acuerdo con la fracción del aumento de la temperatura media global resultante de sus emisiones.

De ese modo, como preparación para los próximos pasos relativos a la evolución del proceso de Kyoto, deseo reiterar la invitación para que la comunidad científica participé de este esfuerzo del análisis de los aspectos científicos de la Propuesta Brasileña.

Reglamentación de los mecanismos de compensación de emisiones del Protocolo de Kyoto

El Gobierno brasileño está obteniendo un relativo éxito en las negociaciones con el objetivo de establecer, desde ahora en La Haya, el Consejo Ejecutivo del Mecanismo de Desarrollo Limpio, con la atribución de definir la línea de base a partir de la cual serán contabilizadas las reducciones de emisiones a ser certificadas.

También resulta importante que este Consejo, del cual Brasil ya indicó que desea formar parte, sea el órgano que certifique las reducciones de emisiones, para evitar el conflicto de intereses que necesariamente se manifestaría en el caso que los interesados en cada proyecto pudiesen obtener la certificación de entidades privadas.

También defendemos la difusión, a los otros mecanismos de compensación entre países del Anexo I, del concepto existente en el Mecanismo de Desarrollo Limpio, por el cual una fracción, a ser definida, de los recursos que circulen a través de la transferencia de certificados de reducción de emisiones, será destinada un fondo. Dicho fondo se destinaría a actividades de adaptación al cambio global del clima en los países en desarrollo.

Se constata una oposición generalizada por parte de los países del Anexo I respecto a este concepto, pero siempre existe la posibilidad de que pueda aceptarse como parte de un paquete de negociación general.

El Gobierno brasileño defiende la posición de que, aunque los resultados de las compensaciones originadas por los tres mecanismos del Protocolo puedan ser igualmente utilizadas por los países del Anexo I, los respectivos certificados tengan cada uno un origen propio y, por lo tanto, su durabilidad quede limitada por su propia esencia.

El tema de la llamada suplementariedad relativa al uso de los mecanismos de compensación del Protocolo, por los países del Anexo I, consiste en el debate en curso sobre las disposiciones del Protocolo referentes al hecho de que la mayoría de las reducciones de emisiones se deben producir en los propios países, debería traducirse en un límite cuantitativo para el uso de los mecanismos de compensación. Este debate deberá ser el objeto de la pauta de las negociaciones de La Haya.

Existen fuertes vínculos entre este tema y el tratamiento del sector del uso de la tierra, cambio del uso de la tierra y silvicultura por parte de los países del Anexo I, además de la posibilidad de una contribución financiera con un valor fijo a priori por tonelada de carbono por año, como instrumento de conformidad.

El Gobierno brasileño defiende el uso de la contribución financiera como un instrumento de conformidad, en coherencia con lo que había propuesto originalmente en 1997 como el Fondo de Desarrollo Limpio, y que dio origen al actual Mecanismo de Desarrollo Limpio.

También defiende la adopción de principios estrictos para la consideración del sector del uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura por parte de los países del Anexo I.

El tratamiento de los instrumentos de conformidad también engloba cuestiones relevantes, por el hecho de que en el futuro deberán aplicarse a todos los países, y no solamente a aquellos que tienen objetivos cuantitativos de limitación y reducción de emisiones en el primer período de compromisos, 2008-2012.

Es importante que el régimen de conformidad sea mantenido bajo el control político de las Partes del Protocolo, evitando que se otorgue a equipos técnicos el poder de tomar decisiones que afecten a los países.

También hay que separar el problema de la conformidad en el cumplimiento de los objetivos cuantitativos de limitación y reducción de emisiones de los países del Anexo I del problema, más simple, de verificación de reducciones de emisiones en actividades de proyectos bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio. En este último caso, si no se producen reducción de emisiones, éstas simplemente no serán certificadas por el Comité Ejecutivo del Mecanismo, y el hecho no se someterá a la consideración del órgano encargado del régimen de conformidad.

En cuanto al tratamiento a ser dado por parte de los países del Anexo I al sector del uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura, el interés se ve despertado por el hecho de que, potencialmente, las actividades en ese sector pueden reducir los costes de conformidad con los objetivos cuantitativos de limitación y reducción de emisiones y, en algunos escenarios, llevarlos a cero. Esto implicaría en el parecer de que el Protocolo estaría siendo cumplido, cuando en realidad no lo habría sido.

El Protocolo de Kyoto prevé que se podrán contabilizar las emisiones líquidas antrópicas de los países del Anexo I en este sector, referentes a la deforestación, forestación y reforestación. Además, prevé que en algún momento se podrán identificar actividades adicionales, relacionadas con prácticas agrícolas en general, con el mismo objetivo. Existe una limitación en el sentido de que tan sólo se podrán contabilizar las actividades posteriores a 1990.

Lo que sucede, en general, es que en los países del Anexo I se produjeron acciones antrópicas hace muchas décadas, y que resulta en el hecho de que la actual distribución estadística de las edades de los árboles en sus bosques es inclinada a favor de individuos más jóvenes, o sea, sus bosques están en crecimiento.

Por lo tanto se cuestiona si la remoción de carbono debido a dicho crecimiento se puede contabilizar o no. A esto se suma el hecho de que, en cierta medida, existe un efecto indirecto debido a la deposición de nitrógeno y a la fertilización por gas carbónico, ambos de origen antrópica, que permiten que haya una remoción de carbono, todavía mayor, de la atmósfera.

También existen otros detalles metodológicos que facilitarían el entendimiento inadecuado del sector por parte de los países del Anexo I, permitiéndoles esquivar el principal objetivo acordado en Kyoto, cual sea, o de disminuir las emisiones de los países del Anexo I en cierta medida.

Por estas razones, Brasil defiende la adopción de principios claros que deben regir la inclusión del sector del uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura en la contabilidad de emisiones de los países del Anexo I, como los siguientes:

1. Toda actividad en el sector del uso de la tierra, cambio del uso de la tierra y silvicultura conducida conjuntamente a los compromisos asumidos bajo el Artículo 4.1 (d) de la Convención, para los fines de determinación de conformidad de las Partes del Anexo I con los objetivos cuantitativos de limitación y reducción de emisiones bajo el Protocolo de Kyoto, no debe modificar el efecto global del Protocolo de Kyoto, que es el de mitigar el cambio del clima en el primer período de compromiso por lo equivalente a la reducción de las emisiones antrópicas por fuentes y reducciones antrópicas por sumideros cubiertos en el Anexo A del Protocolo de Kyoto, por una proporción agregada de por lo menos el 5% con referencia a sus niveles de 1990.

2. Toda actividad de uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura, con fines de determinación de conformidad de las Partes del Anexo I, no deberá resultar en el aumento de las emisiones por fuentes menos reducciones por sumideros derivados de la aplicación de remociones por sumideros de dióxido de carbono debidos a los efectos de fertilización por dióxido de carbono e indirecta por nitrógeno.

3. En vista del impacto del cambio climático sobre los bosques y la desertización, la conservación de bosques y la rehabilitación del manto vegetal degradado son actividades importantes de adaptación al cambio climático y, como tal, serán incluidas entre las actividades que se beneficiarán de parte de las rentas de los mecanismos del Protocolo destinadas a cubrir los costes de adaptación. Todo esto sin perjuicio de decisiones sobre las actividades de uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura en los mecanismos del Protocolo de Kyoto.

4. Las reglas para la inclusión de las actividades del uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura en la contabilidad de los países del Anexo I, con fines de conformidad con sus compromisos frente al Protocolo de Kyoto, no resultarán en la transferencia de dichos compromisos a un futuro período de compromisos.

5. El carbono removido por actividades de uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura será considerado como una remoción temporaria. La Parte del Anexo I que haga uso de dicha remoción para obtener conformidad con sus compromisos frente al Protocolo de Kyoto continuará siendo responsable por la reducción equivalente de emisiones en la ocasión apropiada en el tiempo.

6. En las metodologías para contabilizar las emisiones por fuentes y remociones por sumideros en el sector del uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura, no será considerada la simple presencia de reservas de carbono.

La dinámica de las negociaciones

Las negociaciones sobre el cambio climático se realizan por bloques de concertación política, organizados de acuerdo con la convergencia de intereses entre los países. Esta organización resulta absolutamente esencial para que se alcance un consenso entre las más de 186 delegaciones participantes en las Conferencias de las Partes.

Los principales grupos negociadores son la Unión Europea, el Grupo Paraguas, constituido por los países no europeos miembros de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE) y los países de la ex Unión Soviética, el Grupo de los 77 más China (que reúne los países en vías de desarrollo), y el nuevo Grupo de Integridad Ambiental, liderado por Suiza.

Además, en determinados temas, otras agrupaciones tienden a manifestar su opinión dentro de los grupos principales o, en algunos casos, traspasando las fronteras de los mismos. Dentro de esta categoría se encuentran la Alianza de los Pequeños Estados Insulares, la Organización de los Países Exportadores de Petróleo y los Países Menos Desarrollados.

También se constata, y sin ningún formalismo mayor, una tendencia natural de entendimiento entre países de distintos grupos en torno de intereses muy específicos:

• los países boscosos, que incluyen la Federación Rusa, Canadá, los Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda, Brasil, Finlandia y Suecia, entre otros.

• ciertos países pequeños, como Costa Rica, Bolivia y otros más, liderados por este último, que defienden maneras de aumentar la ayuda internacional que puedan recibir a corto plazo, sin mayores preocupaciones con el problema central de repartición del canon, con la certeza de que cualquier régimen que sea adoptado no les afectará.

• un cierto grupo de países que, correctamente o no tienen una percepción o son percibidos como stakeholders importantes en el proceso, tienden a participar de todas las consultas de alto nivel sobre temas centrales y mantienen consultas entre ellos. Este grupo resulta variable, pero incluye inevitablemente a Brasil, además de los Estados Unidos, Alemania, China, India, Reino Unido, Francia, Japón, Federación Rusa, además de uno o más países de África, pero incluyendo cada vez más de forma permanente a África del Sur.

Hay un grupo de países que, aunque no sean considerados intrínsecamente como jugadores importantes desde el punto de vista de sus intereses nacionales, han desempeñado un papel central en las negociaciones. En este grupo se incluyen Suiza, Austria y México.

Algunos países, como resultado de la calidad de sus delegados, se han destacado en las negociaciones, como es el caso de Argentina, Uganda, Suecia, Antigua y Barbuda, Samoa y Tuvalu. En contrapartida, países que presumiblemente deberían tener un gran interés en las negociaciones, han presentado sistemáticamente una participación poco significativa, como Bangladesh, Paquistán y Egipto.

Las decisiones son adoptadas solamente por consenso, lo que no es una tarea fácil debido a la complejidad de los temas y al gran número de intereses involucrados. No hay reglas de procedimiento adoptadas para las Conferencias de las Partes de la Convención. Esto significa que, desde el punto de vista jurídico, prevalecen las reglas de procedimiento del colegiado que originó la Convención, o sea, las reglas de procedimiento de la Asamblea General de la ONU.

El reconocimiento del hecho de que, por lo menos hasta el momento, cualquier decisión de las Conferencias de las Partes no tenga carácter vinculante, estando por lo tanto sujeta a la decisión soberana de ratificación por cada Parte, hace que el consenso absoluto siempre sea buscado.

Algunas Partes se aprovechan de esa necesidad tácita de consenso absoluto para obtener ventajas en las negociaciones. El ejemplo clásico de este hecho, por el momento, pero seguramente no el único, es la resolución Byrd-Hagel, del Senado de los Estados Unidos, que previamente condicionó la ratificación del Protocolo de Kyoto, a la obtención de ciertas concesiones por parte de otros países.

El origen de la resolución Byrd-Hagel, mencionada frecuentemente en los pasillos, es digna de mención. Adoptada por unanimidad por el Senado norteamericano, condicionó la ratificación del Protocolo, en dicha época todavía en negociación, a la adopción de metas cuantitativas de reducción de emisiones por ciertos países clave en vías de desarrollo, notoriamente Brasil, Corea del Sur, China, India y México. Un análisis del texto permite concluir que hubo una conjunción de objetivos involucrando, por un lado, ciertos intereses que se oponen a cualquier medida de mitigación del cambio del clima – presumiblemente contrarias a sus intereses inmediatos, pero no necesariamente de largo plazo, pero esto es algo que cabe juzgar a sus autores- y, por otro lado, las consideraciones asociadas con la obtención del máximo de ventajas en las negociaciones.

En este escenario, el punto de vista de un grupo sería que la proposición de condiciones sabidamente inaceptables tendría el efecto de evitar que cualquier consenso se obtuviese sobre la mitigación del cambio climático. El punto de vista de otro grupo, sería el de aprovechar la posición del primer grupo para maximizar sus ganancias en las negociaciones, un objetivo siempre válido en cualquier negociación bajo las reglas de un juego de suma nula.

Como en otras negociaciones multilaterales del género, las organizaciones no gubernamentales tienen un papel importante y no necesariamente convergente. Hay una gran división entre las organizaciones no gubernamentales ambientalistas y las industriales. Y cada vez más se acentúan las diferencias.

La Sexta Conferencia de las Partes en La Haya es una más de las conferencias anuales de las Partes de la Convención. Bajo este punto de vista, no debe esperarse mucho de la Conferencia, ya que se sabe que estamos involucrados en un proceso de negociación de largo plazo, como cité inicialmente. Esa negociación solamente alcanzará una estabilidad cuando finalmente sea establecido un régimen global consensual sobre como tratar la distribución del canon de la mitigación del cambio climático y del canon de la adaptación a la misma.

Por otro lado, existe la consciencia entre los países más influyentes en el proceso, de que es importante que la Conferencia de La Haya sea vista como habiendo obtenido éxito.

Por otras razones, también parece ser conveniente para otros países que la Conferencia de La Haya sea vista como un éxito. En estas condiciones, se trata de definir los criterios del éxito.

A mi modo de ver, lo que se puede esperar concretamente de La Haya es:

1. la creación del Comité Ejecutivo del Mecanismo de Desarrollo Limpio, con la adopción de sus términos de referencia, y Brasil con derecho a un asiento en el mismo;

2. la adopción de reglas mínimas para el funcionamiento de los otros mecanismos de compensación de emisiones entre países del Anexo I;

3. la definición de un organismo encargado de la verificación de reglas adoptadas relativas a la conformidad para los países del Anexo I;

4. la solución intermediaria para la actual diferencia de puntos de vista entre, especialmente, la Unión Europea y los Estados Unidos con respecto al tema de la suplementariedad;

5. la adopción de medidas especiales para la consideración de la situación de los países menos desarrollados; y

6. la aceptación de los principios sobre el sector de uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura por parte de los países del Anexo I.

La búsqueda de una mayor y continuada articulación con la sociedad ha marcado las acciones del MCT en este área. Con nosotros intervienen instituciones y personalidades que efectivamente han ofrecido una contribución relevante en este sector.

Teniendo en cuenta que participaré, en noviembre, de la Sexta Conferencia de las Partes de la Convención sobre Cambios Climáticos, comparezco a este encuentro con la expectativa de que los debates que aquí se producirán puedan contribuir a formar y consolidar las posiciones adoptadas por el Gobierno brasileño.

No se puede esperar que los países en vías de desarrollo adopten políticas y medidas de largo plazo para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero – lo que equivale a decir reducir sus expectativas de crecimiento económico- a menos que los países industrializados, que son los principales responsables por el calentamiento global, indiquen claramente la disposición de reducir sus emisiones.

Es necesario dejar claro la importancia de la cooperación técnica y financiera entre los países desarrollados y los que están en vías de desarrollo, resaltándose, sin embargo, que la cooperación no se puede concebir como una forma de transferir a los países en desarrollo la responsabilidad por la reducción global de las emisiones y el cumplimiento de las obligaciones de la Convención.

Para finalizar, desearía mencionar que un aspecto particularmente importante, a ser tomado en consideración en la decisión sobre el canon asociado a la adopción de medidas relativas al tema del cambio climático, dice al respecto de la busca del desarrollo sostenible – en el sentido de un desarrollo ambientalmente saludable, económicamente viable y socialmente justo- como una meta a largo plazo para la humanidad, pero que debe iniciarse desde este momento.

El objetivo primordial del desarrollo sostenible es ampliar el bien estar del ser humano en equilibrio con el medio ambiente. Por esta razón, los efectos directos e indirectos del cambio climático global causado por el hombre deben ocupar un lugar preferente en nuestras preocupaciones.

Muchas gracias.