La Commission des Relations Extérieures et de la Défense Nationale
Message n° 166, de 2002
Soumet à l’appréciation du Parlement, le texte du Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, ouvert aux signatures à Kyoto, au Japon, le 14 décembre 1997, à l’occasion de la troisième Conférence des Parties de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques.
Auteur : Pouvoir exécutif
Rapporteur : Député Fernando Gabeira
I - Rapport
Le Président de la République envoi au Parlement pour avis législatif, le message n° 166 qu’il a signé il y a trois semaines, le 13 mars de l’année en cours, accompagné de l’Exposé de motifs interministériel n° 0039/MRE-MCT du 7 février dernier, signé et certifié conforme exclusivement électroniquement par le Ministre des relations extérieures, Celso Lafer, et le Ministre de la sciences et de la technologie, Ronaldo Mota Sardenberg, contenant le texte du Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, ouvert aux signatures à Kyoto, au Japon, le 14 décembre 1997, à l’occasion de la troisième Conférence des Parties de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques.
Le message présidentiel contenant le Protocole de Kyoto est parvenu au Parlement le 14 mars dernier et a été distribué à cette commission, ainsi qu’aux commissions de l’économie, de l’industrie et du commerce ; de la défense du consommateur ; de l’environnement et des minorités ; de la constitution et de la justice ; ainsi que de la rédaction. Il m’a été parvenu le 21 mars pour le rapporter.
Les actes en circulation soumis à l’examen sont conformes aux règles du processus législatif, y compris en ce qui concerne la responsabilité par rapport à la copie de l’acte international en examen qui, dans ce cas, a le cachet de cire indispensable du ministère des relations extérieures, avec le sceau et la certification conforme des signatures pertinentes de la Division des actes internationaux du dossier, restant seulement à énumérer les feuilles 10 à 28 des actes qui contiennent la copie du Protocole, rappelons que l’acte juridique d’énumération de toutes les pages d’un processus n’invalide pas la certification effective des documents inclus.
Ainsi, je suis chargé d’analyser la structure de l’instrument international à examiner. En voilà la synthèse.
Le Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques est composée d’un préambule, de 28 articles et de deux annexes.
Au préambule, il y a des renvois à l’article 2 de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques qui traite de l’objectif de la Convention, ainsi qu’à l’Article 3 qui traite des lignes directrices à être adoptées en vue de l’application de la Convention, et du Mandat de Berlin, adopté par voie du décret 1/CP.1 de la Conférence des Parties à la Convention dans as première session.
Ensuite, l’article 1 du Protocole dispose sur les définitions à être adoptées dans Protocole de Kyoto, en conformité à celles de l’Article 1 de la Convention, telles que Conférence des Parties ; Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat ; Protocole de Montréal ; Parties présentes et votantes ; Partie ; et Parties visées à l’annexe I.
L’article 2, subdivisé en quatre paragraphes, concerne les obligations et les devoirs des Parties, pour s’acquitter de leurs engagements chiffrés en matière de limitation et de réduction des émissions, conformément aux dispositions de l’article 3, de façon à promouvoir le développement durable.
Ces devoirs, traitées dans les huit points de l’alinéa a) du paragraphe 1 de l’article 2, comprennent l’augmentation de l’efficacité énergétique ; la protection et augmentation des puits et des réservoirs de gaz à effet de serre ; la promotion de formes d’agriculture durables tenant compte de l’état des connaissances sur les changements climatiques ; la recherche, la valorisation, le développement et l’augmentation de l’utilisation de sources d’énergie neuves et renouvelables, de technologies de séquestration du dioxyde de carbone et de technologies écologiquement responsables et innovantes ; la réduction des exonérations fiscales et tarifaires ainsi que des subventions aux secteurs dont les actions vont à l’encontre des objectifs de la Convention ; la promotion de politiques et mesures ayant pour effet de limiter ou de réduire les émissions de gaz à effet de serre qui ne sont pas réglementés par le Protocole de Montréal, y compris dans le secteur des transports, et également la limitation ou réduction des émissions de méthane grâce à la récupération et à l’utilisation dans le traitement des déchets, ainsi que dans la production, le transport et la distribution de l’énergie.
L’alinéa b de ce même paragraphe dispose sur l’amélioration de l’efficacité individuelle et combinée des politiques et des mesures mises en oeuvre au titre du présent article et de l’article 4, paragraphe 2 (e) (i) de la Convention-cadre. Dans ce sens, les Parties s’engagent à partager les expériences et à échanger des informations, notamment afin de perfectionner les moyens de comparaison.
Au paragraphe 2, les Parties visées à l’Annexe I s’engagent à limiter ou à réduire les émissions de gaz à effet de serre non réglementés par le Protocole de Montréal provenant des carburants utilisés dans le transport aérien et maritime international, sous la coordination de l’Organisation de l’aviation civile internationale et de l’Organisation maritime internationale.
Au paragraphe 3, les Parties visées à l’Annexe I s’engagent à mettre en oeuvre les politiques et mesures prévues de manière à limiter l’impact négatifs des changements climatiques sur le commerce international et sur les dimensions sociales, environnementales et économiques des autres Parties, en particulier des Parties pays en développement et plus précisément ceux désignés aux paragraphes 8 et 9 de l’article 4 de la Convention, et compte tenu de l’article 3.
Le paragraphe 4 donne la possibilité à la Conférence des Parties de coordonner les politiques et mesures du paragraphe 1 (a) de cet instrument.
L’article 3, subdivisé en quatorze paragraphes, présente les obligations des Parties visées à l’Annexe I d’assurer, individuellement ou collectivement, que leurs émissions anthropiques agrégées des gaz à effet de serre énumérés à l’annexe A, exprimées en dioxyde de carbone ou équivalent, ne dépassent pas les quantités qui leur sont attribuées.
Par ailleurs, les six paragraphes de l’Article 4 présentent les conditions à remplir pour que les engagements prévus à l’Article 3 soient considérés acquittés, y compris en ce qui concerne la responsabilité liée aux émissions.
L’article 5 prévoit, dans ses trois paragraphes, la mise en place de systèmes nationaux pour évaluer les émissions anthropiques par les sources ainsi que l’absorption anthropique par les puits, de tous les gaz à effet de serre non réglementés par le Protocole de Montréal, au plus tard un an avant le début de la première période d’engagement.
L’article 6, subdivisé en quatre paragraphes, donne la possibilité aux Parties de transférer ou acquérir de n’importe qu’elle autre Partie, des unités de réduction des émissions découlant de projets visant à réduire les émissions anthropiques ou à augmenter les absorptions anthropiques, de gaz à effet de serre dans les différents secteurs d’activité, une fois remplies les conditions précisées dans les quatre alinéas du premier paragraphe de cet article et en suivants les procédures des paragraphes suivants.
L’article 7 détermine, dans son premier paragraphe, que toutes les Parties fassent figurer les informations supplémentaires nécessaires dans leur inventaire annuel des émissions anthropiques par les sources et de l’absorption par les puits des gaz à effet de serre non réglementés par le Protocole de Montréal. Dans ses paragraphes suivants, il est prévu des communications formelles que les Parties doivent établir pour prouver qu’elles s’acquittent de leurs engagements au titre du Protocole de Kyoto. Il s’agit d’un autre exemple de la consécration internationale du principe concernant la responsabilité objective en matière environnementale : les Parties ont le devoir de prouver qu’elles s’acquittent de leurs obligations ; ce ne sont pas les autorités qui doivent prouver que les normes ne sont pas respectées mais bien les Parties qui doivent également démontrer que les émissions découlant des activités polluantes sur leur territoire obéissent aux normes convenues.
L’article 8, divisé en six paragraphes détaillés, précise les règles pour l’analyse des informations communiquées par les Parties en ce qui concerne le contrôle et la réduction des émissions. Plus précisément, les instruments utilisés par les Parties pour communiquer ou donner des informations relatives au contrôle et à la réduction des émissions ne seront considérés valides, véridiques et adéquats qu’après être examinés par des équipes d’experts dans les termes des procédures validées par les pays signataires du Protocole et de la Convention.
L’article 9, subdivisé en deux paragraphes, prévoit l’examen périodique du Protocole à la lumière des données scientifiques et des évaluations les plus sûres concernant les changements climatiques et leur impact social et économique. Il est convenu que le premier examen aura lieu à la deuxième session de la Conférence des Parties et que de nouveaux examens seront effectués par la suite de manière régulière et ponctuelle (pour déterminer la régularité et la ponctualité, le bon sens servira de critère juridique).
L’article 10, subdivisé en sept alinéas, contient un paragraphe où les Parties assument des engagements spécifiques, en tenant compte de leurs responsabilités communes mais différenciées et de leurs priorités nationales et régionales de développement, de leurs objectifs et de leur situation, sans prévoir de nouveaux engagements pour les Parties outre ceux qui ont déjà été annoncés à l’annexe 1 du Protocole, conformément aux engagements du paragraphe 1 de l’article 4 de la Convention-cadre, et en continuant à progresser dans l’exécution de ces engagements afin de parvenir à un développement durable, compte tenu des paragraphes 3, 5 et 7 de la Convention.
Le paragraphe 1 de l’article 11 prévoit que les Parties tiennent compte des dispositions des paragraphes 4, 5, 7, 8 et 9 de l’article 4 de la Convention-cadre pour appliquer l’article 10. Au deuxième paragraphe de ce même article, il est question du contexte de l’application du paragraphe 3 de l’article 4 et de l’article 11 de la Convention-cadre, et sont précisées les obligations financières des Parties pays développés et les autres Parties développées, thème également abordé au paragraphe 3.
À l’article 12, subdivisé en 10 paragraphes, est défini ce que l’on entend par Mécanisme pour un Développement Propre. Le paragraphe 2 souligne que son objectif est celui d’aider les Parties ne figurant pas à l’Annexe I à parvenir à un développement durable ainsi qu’à contribuer à l’objectif ultime de la Convention. Les autres paragraphes décrivent les moyens de mise en oeuvre de ce mécanisme, en prévoyant notamment la possibilité de compensation, conformément aux dispositions du paragraphe 10, à savoir : les réductions d’émissions certifiées obtenues entre l’an 2000 et le début de la prochaine période d’engagement où il est possible de les utiliser pour aider à respecter les engagements prévus pour la première période d’engagement.
L’Article 13, subdivisé en huit paragraphes minutieux, traite de la Conférence des Parties, organe suprême de la Convention-cadre, qui agit comme réunion des Parties au présent Protocole. Lorsque que la Conférence des Parties se réunit, les décisions prises au titre du Protocole le sont uniquement par les Parties à cet instrument. Le paragraphe 4 traite des compétences et fonctions de la Conférence des Parties en tant que réunion des Parties. Les autres paragraphes traitent des aspects administratifs et des procédures des sessions de la Conférence des Parties agissant comme réunion des Parties au Protocole.
L’article 14 traite du Secrétariat créé en application de l’article 8 de la Convention auquel sont également conférées les fonctions prévues au Protocole.
L’article 15, subdivisé en trois paragraphes, traite de l’Organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique et l’Organe subsidiaire de mise en oeuvre du Protocole. Il prévoit aussi que les Parties à la Convention qui ne sont pas Parties au Protocole (les Etats-Unis, par exemple) peuvent participer en qualité d’observateurs aux travaux de toutes sessions des organes subsidiaires.
L’article 16 prévoit que la Conférence des Parties agissant comme réunion des Parties au Protocole de Kyoto envisage dès que possible l’application au Protocole du processus consultatif multilatéral visé à l’article 13 de la Convention ou le modifie s’il y a lieu, à la lumière de toute décision pertinente qui pourra être prise par la Conférence des Parties à la Convention, sans préjudice des procédures et mécanismes prévus à l’article 18.
L’article 17 attribue à la Conférence des Parties la fonction de définir les principes, les modalités, les règles et les lignes directrices à appliquer en ce qui concerne notamment la vérification, l’établissement de rapports et l’obligation redditionnelle en matière d’échange de droits d’émission.
L’article 18 prévoit que la Conférence des Parties agissant comme réunion des Parties du Protocole devra, à sa première session, approuver des procédures et mécanismes appropriés et efficaces pour déterminer et étudier les cas de non-respect des dispositions du Protocole, notamment en dressant une liste indicative des conséquences, compte tenu de la cause, du type et du degré de non-respect et de la fréquence des cas. Si les procédures et mécanismes relevant du présent article entraînent des conséquences qui lient les Parties, ils seront adoptés au moyen d’un amendement au Protocole qui est en examen.
A l’article 19, il est précisé que les dispositions de l’article 14 de la Convention-cadre concernant le règlement des différends s’appliquent pour le Protocole. A l’article 20, subdivisé en cinq paragraphes, il est stipulé que toutes les Parties ont la possibilité de présenter des amendements au Protocole, ainsi que les procédure à suivre pour discuter, approuver et exécuter ces amendements.
L’article 21 détermine, dans ses sept paragraphes, que les annexes du Protocole font partie intégrante de celui-ci et, sauf disposition contraire expresse, toute référence au Protocole constitue en même temps une référence à ses annexes. Il est prévoit de la possibilité de proposer des annexes au Protocole ainsi que des amendements à des annexes du Protocole et les procédures pertinentes selon le cas. Il souligne que les efforts ne soient pas épargnés pour parvenir à un accord par consensus sur toute proposition d’annexe ou d’amendement, et, si aucun accord n’intervient, l’annexe ou l’amendement à un annexe est adopté en dernier recours par un vote à la majorité des trois quarts des Parties présentes et votantes. Il dispose sur la procédure d’adoption et d’entrée en vigueur des annexes ou des amendements, la période de vacatio legis, les exceptions à la règle et les procédures à suivre.
L’article 22 dispose sur le droit de vote et sur la modalité de vote à être adopté. L’article 23 confère au Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies la tâche d’être le Dépositaire du Protocole. L’article 24 dispose sur les règles pertinentes concernant les procédures de signature et de ratification de cet instrument. L’article 25 traite de son entrée en vigueur. L’article 26 prévoit qu’aucune réserve ne peut être faite au Protocole et l’article 27 prévoit la possibilité et les procédures que les Parties doivent suivre pour dénoncer cet instrument, ainsi que les conséquences.
L’article 28 met fin au texte de cet acte normatif international, et détermine que l’original soit déposé auprès du Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies.
À l’annexe A, les gaz à effet de serre, les secteurs et les catégories de sources d’émissions sont listés, et, à l’Annexe B, les engagements chiffrés de limitation ou de réduction des émissions par chaque pays sont établis.
II - Vote du rapporteur
Dans l'exposé des motifs interministériel (signé électroniquement), apparaît une analyse détaillée de l'évolution du processus des norme internationales concernant les changements climatiques qui a abouti à l'approbation de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques dont le Protocole en examen fait partie.
Comme l’indique Paulo Affonso Leme Machado, la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, parmi d’autres aspects d'intérêt pour le droit environnemental international, introduit le principe de la précaution, au paragraphe 3 de l'article 3, en tant que norme du droit positif international. Cet auteur indique que la précaution est de la prudence anticipée, expression qui vient du latin, precautio-precautionis, dont la caractéristique est l'action anticipée face au risque, au danger : "le monde de la précaution est un monde où il existe l’interrogation, où les savoirs sont mis en question. Dans le monde de la précaution il y a une double source d'incertitude : le danger lui-même et l'absence de connaissance scientifique sur le danger. La précaution vise à gérer l'attente de l'information. Elle naît de la différence temporelle entre la nécessité immédiate de l'action et le moment où la connaissance scientifique va se modifier", souligne le professeur, en citant Nicolas Treich, dans l'étude "Vers une théorie économique de la précaution"(in Direito Ambiental Brasileiro, 9ème édition, pp 51-53).
Toujours dans l'exposé des motifs de ces actes, il est stipulé que l'approbation de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques a eu lieu pendant la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement - le Sommet de la Terre (Rio de Janeiro, 1992). Il s'agit d'un texte de normes internationales destiné à créer des mécanismes et des instruments dont l’objectif est celui de stabiliser les concentrations des gaz à effet de serre dans l'atmosphère, en prenant 1990 comme année de référence, à des niveaux qui empêchent toute perturbation anthropique dangereuse pour le système climatique mondial, avec le réchauffement de la planète et les effets néfastes qui en découlent.
Le document consacre auprès la Convention-cadre le principe de responsabilité commune mais différenciée des pays, en fonction de leur niveau de développement historique, dans le réchauffement mondial. Par conséquent, c’est à partir de ce principe que la Convention établit des engagements différents aux pays : "La mesure dans laquelle les Parties pays en développement s’acquitteront effectivement de leurs engagements au titre de la Convention dépendra de l’exécution efficace par les Parties pays développés de leurs propres engagements en ce qui concerne les ressources financières et le transfert de technologie".
En plus, à l’article 4.7, la Convention établit que “le développement économique et social et l’éradication de la pauvreté sont les priorités premières et essentielles des Parties pays en développement parties”.
D’autre part, en partant du constat de l’augmentation des émissions des pays industrialisés malgré leurs engagements à la Convention, la Conférence des Parties, réunie à Berlin en 1995, a reconnu la nécessité de fixer des engagements quantitatifs de réduction d’émissions afin de limiter les émissions des pays industrialisés au niveau de 1990.
Tout cela a été à l’origine de la négociation d’un protocole où les pays développés et les pays en transition (pays faisant partie de l’Annexe I à la Convention) prendrait des engagements plus clairs et contraignants, aboutissant au Protocole de Kyoto, approuvé à la III Conférence des Parties à la Convention, tenue à Kyoto en 1997.
Le Protocole de Kyoto a adopté l’objectif de réduction de 5,2% des émissions des gaz à effet de serre (par rapport aux niveaux de 1990) à l’horizon 2008 et 2012, période dénommée “première période d’engagement”, en établissant des pourcentages individuels de réduction d’émissions aux différents pays.
L’exposé des motifs souligne l’importance de la participation brésilienne dans la définition de la structure normative du Protocole de Kyoto, y compris dans la création du Mécanisme pour un Développement Propre et sa contemplation dans le Protocole.
Il s’agit du mécanisme de flexibilité du Protocole de Kyoto qui permet la participation des pays en développement – les autres mécanismes, tels que les Permis d’Emissions Négociables et la Mise en Oeuvre Conjointe ne concernent que les pays figurant à l’Annexe I.
L’exposé des motifs souligne également que le Mécanisme pour un Développement Propre doit aider les pays en développement à parvenir à un développement durable et permettre d’atteindre l’objectif ultime de la Convention, à savoir stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre. Il doit permettre aussi que les pays en développement bénéficient des projets engendrant des réductions d’émissions certifiées pouvant être utilisés par les pays figurant à l’Annexe I “pour remplir leurs objectifs de réduction d’émissions”.
Par ailleurs, le Protocole ne prévoit pas des engagements contraignants de réduction d’émissions pour les Parties pays en développement, en accord avec le principe de responsabilités communes mais différenciées. Le Brésil, tout comme le Groupe 77 et la Chine s’opposent aux tractations visant à attribuer des engagements de réduction aux pays en développement près la Convention et le Protocole – il est important de souligner que les émissions per capita dans les pays en développement sont encore relativement faibles et que la Convention reconnaît que ces pays devront augmenter leurs émissions pour parvenir à leurs objectifs de développement. La position brésilienne sur cette question, défendue par l’Itamaraty, est que avant n’importe quelle autre discussion sur les engagements des pays en développement, les pays à l’Annexe I doivent remplir totalement leurs engagements au Protocole de Kyoto.
De plus, l’exposé des motifs rappelle que de nombreux détails opérationnels nécessaires à la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto sont restés en suspens à l’occasion de sa négociation et ont été devront être débattus au sein de la Conférence des Parties et des Organes subsidiaires de la Convention.
Les informations apportées par l’Itamaraty dans l’exposé des motifs sont très importantes et pour cette raison je me permets de les citer.
Les pays figurant à l’Annexe I ont argumenté que les aspects indéfinis du Protocole devraient être clairement réglementés. Pour cette raison un plan de travail de deux ans a été conçu, à l’occasion de la IV Conférence des Parties, tenue à Buenos Aires en novembre1998, avec l’objectif de faire avancer la mise en oeuvre effective de la Convention tout en précisant les questions opérationnelles du Protocole de Kyoto. Le Plan d’Action de Buenos Aires comprenait un ensemble de décisions relatives à la réglementation des principaux thèmes de la Convention et du Protocole de Kyoto, telles que : (a) la réglementation des mécanismes de flexibilité du Protocole de Kyoto – notamment le Mécanisme pour un Développement Propre; (b) les négociations sur l’utilisation des terres, le changement d’affectation des terres et la foresterie (connue comme LULUCF) et leur rôle dans l’atténuation de l’effet de serre; (c) les modalités d’application du Protocole de Kyoto; (d) les mesures d’adaptation aux changements climatiques (relatives à la vulnérabilité des pays); (e) l’allocation des ressources financières.
D’une manière générale, le principal objectif du Plan d’Action de Buenos Aires était la réglementation des mécanismes de flexibilité du Protocole de Kyoto, notamment le Mécanisme pour un Développement Propre, ainsi que du régime de conformité du Protocole – points essentiels pour permettre la ratification de cet instrument, en particulier pour les pays figurant à l’Annexe I. Rappelons que pour que le Protocole de Kyoto entre en vigueur, il faut que la somme des émissions des pays de l’Annexe I ayant ratifiés le Protocole correspondent à au moins 55% des émissions de dioxyde de carbone relatives à 1990 : “À cette condition, s’ajoute le fait que au moins 55 Parties signataires doivent ratifier le Protocole".
Par la suite, au cours des négociations qui ont eu lieu pendant la VI Conférence des Parties à la Convention réunie à la Haye en novembre 2000, les Parties ne sont pas parvenues à un accord définitif sur le Plan d’Action de Buenos Aires. Les principales raisons de cet échec sont les suivants : (a) les position figées de certaines Parties – notamment des Etats Unies qui souhaitait une plus grande flexibilité autour des mécanismes du Protocole et des activités de LULUCF, afin de réduire le coût de réduction des émissions ; (b) la méthode de travail adoptée à la Conférence – en ne séparant pas les négociation politiques des négociations techniques, il n’a pas été possible d’élaborer un document consolidant les accords entre les Parties.
Afin d’éviter l’échec de la communauté internationale à trouver un accord pour la mise en oeuvre du Plan d’Action de Buenos Aires, il a été décidé que la VI Conférence des Parties serait suspendue et serait reprise à Bonn, en juillet 2001.
À l’occasion du deuxième round de la VI Session, les Parties ont adopté l’accord de Bonn, accord dans lequel les Parties soulignent leur consensus politique autour des questions les plus polémiques des négociations. Pour cette raison, la Conférence de Bonn constitue une étape importante vers la ratification du Protocole de Kyoto.
Par ailleurs, les négociations sur les sujets d’intérêt pour les Pays en développement, comme les questions de financement, les mesures d’adaptation et de vulnérabilité, le transfert de technologies et formations ont été conclues.
Les négociations sur les mécanismes de flexibilité ont également bien avancé, mais n’ont pas été conclues face à la densité et à la complexité des thèmes en discussion. Le régime de conformité du Protocole a constitué la principale pierre d’achoppement des négociations, en particulier à cause des réserves émises par quelques pays, comme l’Australie, le Canada, le Japon et la Russie, sur la décision de la Conférence des Parties relative au caractère obligatoire des pénalités qui seraient appliquées aux pays qui ne remplissant pas leurs obligations une fois le Protocole de Kyoto ratifié, notamment en ce qui concerne les objectifs de réduction de leurs émissions.
Le grand mérite de l’Accord de Bonn a été celui de modifier l’équation politique qui caractérisait les négociations sur les changements climatiques, surtout depuis la Conférence de la Haye, et par la même, de donné une forte impulsion au processus de réglementation en vue de la ratification du Protocole de Kyoto, particulièrement face à la décision des Etats-Unis de ne pas le ratifier.
Lors de la VII Conférence des Parties à la Convention, tenue à Marrakech, du 31 octobre au 9 novembre 2001, un accord sur les derniers points en suspens du Plan d’Action de Buenos Aires – les mécanismes de flexibilité et le régime de conformité du Protocole de Kyoto – a été trouvé dans la ligné politique de Bonn.
En préservant le juste équilibre entre nécessité de donner de la flexibilité aux mécanismes pour les pays figurant à l’Annexe I et contrôle des activités à être accréditées de façon à garantir une réduction réelle et mesurable des émissions des gaz à effet de serre, l’intégrité environnementale du Protocole a été préservée. Il a également été décidé, de façon à permettre la mise en oeuvre rapide du Mécanisme pour un Développement Propre, de créer le Conseil exécutif du mécanisme, composé de vingt membres, avec la fonction d’approuver les projets MDP. Le Brésil a été élu, à l’unanimité, le représentant du Groupe Amérique latine et Caraïbe près le Conseil exécutif.
De plus, les décisions adoptées à Marrakech, notamment par les pays figurant à l’Annexe I, ont donné une nouvelle impulsion dans le processus de ratification du Protocole de Kyoto, dix ans après le Sommet de la Terre à Rio. Le Protocole de Kyoto est important non pas seulement à cause de l’impact sur la réduction d’émissions des gaz à effet de serre, mais également parce qu’il est le résultat d’un consensus multilatéral autour de la lutte contre le changement climatique.
Malgré l’importance et l’évidente nécessité du Protocole de Kyoto, points soulignés notamment dans l’exposé des motifs, ce n’est qu’il y a trois semaines que le pouvoir exécutif fédéral a daigné donné suite au processus de ratification du Protocole en acheminement le projet au Parlement en vue de l’indispensable appréciation législative – mieux vaut tard que jamais – et il est maintenant très importante que cette analyse soit réalisée dans les meilleurs délais comme l’ont fait la Commission des relations extérieures et de la défense nationale (le vote a été réalisé deux sessions après avoir reçu le document pour examen).
Dès maintenant, il faut souligner les données factuelles qui seront sûrement approfondies par la Commission de défense du consommateur, de l’environnement et des minorités. Conformément à l’important article scientifique Ecological responses to recent climate change, écrit par les chercheurs Gian-RetoWalther, EricPost, Peter Convey, Annette Menzel, Camille Parmesan, Trevor Beebee, Jean Marc Fromentin, Ove Hoegh-Guldberg et Franz Bairlein, les changements climatiques causent déjà des impacts environnementaux, notamment dans les régions polaires et les écosystèmes marins des zones tropicales. L’article évoqué a été publié dans le numéro 416 de la revue Nature du 28 mars dernier, pages 389 à 395.
Les résultats des travaux de ces scientifiques, ainsi que de nombreux autres, sonnent comme une alerte, et ont été largement repris par la presse nationale. Des articles ont notamment été publiés le 28 mars à la page 30 du cahier Ciência e Vida du Journal O Globo, et à la page A-16 du cahier Folha Ciência du Journal Folha de São Paulo : “Trop tard pour les regrets. Le réchauffement mondial affecte déjà les écosystèmes dans le monde entier depuis, au moins, trois décennies”. La conclusion de l’article est que l’augmentation des températures moyennes mondiales de 0,6°C sur le dernier siècle ont eu de graves conséquences, allant du changements dans le cycle de croissance des plantes, jusqu’à la migration forcée d’espèces vers des zones tempérées depuis au moins les années 70. Les chercheurs cités ci-dessus expliquent que, malheureusement, le phénomène des changements climatiques est toujours appréhendé comme un problème futur, basé sur des modèles mathématiques d’un ordinateur. Ils soulignent que nous vivons déjà sous l’effet des changements climatiques et que les impacts sur les écosystèmes sont visibles.
Ces impacts sont, évidemment, différents selon les écosystèmes. Aux Alpes, des forêts entières se déplacent de un à quatre mètres par décennie vers le sommet des montagnes. En Alaska, les arbustes occupent des zones gelées où ils n’existaient pas auparavant. Les poissons et le plancton côtiers de Californie et de l’Atlantique du Nord, connus comme des espèces des eaux chaudes, ont envahi les écosystèmes d’eaux tempérées ou froides. Les oiseaux de la forêt tropicale du Costa Rica peuplent désormais les zones montagneuses. Les zones de peuplement de trente-neuf espèces de papillons d’Europe et des Etats Unis se sont disloquées de 200 km vers le nord à cause de l’augmentation des températures moyennes. Les plantes et les invertébrés de l’Antarctique se sont également déplacés vers d’autres zones à cause des grandes périodes de dégel et à cause de l’augmentation des zones sans glace.
D’après les auteurs cités, tous ces faits peuvent se résumer en un seul mot : extinction. Bien que des changements climatiques de grande ampleur aient eu lieu au cours de l’histoire récente de la Terre, jamais ce phénomène n’a été si rapide. Contrairement aux épisodes précédents, aujourd’hui de nombreuses espèces doivent migrer à travers des régions qui constituent de véritables obstacles (a leur mobilité) à cause de l’activité. Tout cela démontre que le climat change plus rapidement que la capacité des espèces et des écosystèmes à s’adapter.
Les scientifiques ont fait plusieurs constatations: depuis quatre décennies, les températures des 8 premiers kilomètres de l’atmosphère augmentent ; la couverture neigeuse et l’épaisseur des glaces diminuent ; le niveau moyen et la température des océans augmentent. Malgré tout, les émissions de gaz à effet de serre et aérosols anthropiques progressent à des niveaux chaque fois plus nocifs pour l’équilibre climatique, conformément aux études intitulées Summary for Policymakers du Groupe de travail n°1 du Groupe d’experts intergouvernemental sur le l’évolution du climat.
Pour ceux (mal informés...) qui pensent que tous ces faits ne justifient pas que l’humanité commence à prendre les mesures nécessaires et faire les investissements indispensables pour combattre l’effet de serre, autant d’actions qui, du point de vue du Président George W. Bush, par exemple, peuvent nuire à l’économie de son pays, les auteurs de l’étude publiée dans la revue Nature donne un exemple pragmatique : la reproduction, la taille et les routes de migration du krill et du thon à nageoire bleu de l’océan austral sont affectés par le réchauffement mondial. Il s’agit d’espèces indispensables dans la chaîne alimentaire marine, et très lucratives pour le commerce. Ces espèces sont de plus en plus rares.
Nous pourrions énumérer de nombreux autres exemples sur le Protocole aujourd’hui soumis à l’appréciation parlementaire.
Du point de vue du Droit public international, cet instrument international est en accord avec les tendances les plus modernes du Droit, dans la mesure où il consacre des principes tels que celui de la précaution, celui des responsabilités communes mais différenciées et celui de la coopération entre les pays en vue d’obtenir des résultats communs.
Le Protocole de Kyoto est une conquête normative historique qui nous rappelle le mot chinois signifiant la crise : wei-chi – danger et opportunité. Nous avons aujourd’hui la possibilité de corriger cette mauvaise trajectoire, celle du changement climatique qui va tous nous affecter de façon croissante et irréversible, qui est économiquement suicidaire et incompatible avec la vie sur terre.
En l’approuvant au Parlement avec la célérité qui montrera au monde l’intérêt que le peuple brésilien porte à ce sujet, nous donnerons l’exemple de la citoyenneté globale. Après l’approbation parlementaire, ce sera au tour de l’Exécutif d’agir rapidement pour conclure la ratification du Protocole.
Je vote, dans le cadre de cette Commission, pour l’approbation parlementaire du texte du Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, ouvert à signature dans la ville de Kyoto, au Japon, le 14 décembre 1997, à l’occasion de la troisième Conférence des Parties à la Convention, aux termes de la proposition du Décret Législatif ci-joint.
Salle de la Commission, avril 2002.
Député Fernando Gabeira
Rapporteur 20212713-004
COMMISSION DES RELATIONS EXTERIEURES ET DE LA DEFENSE NATIONALE
PROJET DE DÉCRET LEGISLATIF N° , DE 2002
MESSAGE N°166, DE 2002
Approuve le texte de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, ouvert à signature dans la ville de Kyoto, au Japon, le 14 décembre 1997, à l’occasion de la troisième Conférence des Parties à la Convention -cadre des Nations Unies sur les changements climatiques.
Le Parlement décrète :
Art. 1º L’approbation du texte du Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques ouvert à signature dans la ville de Kyoto, au Japon, le 14 décembre 1997, à l’occasion de la troisième Conférence des Parties à la Convention -cadre des Nations Unies sur les changements climatiques.
Paragraphe unique. Seront soumis à l’approbation du Parlement tout autre texte qui conviendrait une modification de la Convention en question, ainsi que tout ajustement complémentaire qui, en conformité avec l’alinéa I de l’article 49 de la Constitution fédérale, entraînerait des charges ou obligation graves pour le patrimoine national.
Art. 2º Ce décret législatif entre en vigueur à la date de sa publication
Salle de la Commission, le de 2002.
Député Fernando Gabeira
Rapporteur 20212713-004
