Objetivo

El objetivo del Programa es apoyar el desarrollo de informaciones científicas relativas a la emisión de gases de efecto invernadero para subsidiar la definición de la política de actuación sobre el tema de los cambios climáticos. La actuación sobre dicho tema se produce tanto en el ámbito interno como, principalmente, en el ámbito externo. Se debe resaltar que el problema de los cambios climáticos está más presente en la sociedad de los países desarrollados, que ya alcanzaron una fase de desarrollo que permite que las cuestiones globales tengan una alta prioridad en la agenda política de estos países.

Otra característica importante de este tema es su naturaleza de muy largo plazo y que es, por lo tanto, un problema entre generaciones que enmarca a las generaciones actuales y futuras. La falta de acción por parte de las sociedades actuales en los diferentes países castigará a las generaciones venideras. Dentro de esta perspectiva, como la población que será afectada por el problema todavía no ha nacido, no se puede notar la demanda de la sociedad afectada. Visto de otra manera, las acciones de mitigación que se exijan actualmente y que beneficien a las sociedades futuras, en cierto modo, castigarán a las sociedades actuales.

El Programa del Cambio Climático nace después de la ratificación por parte de Brasil de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático en febrero de 1994. La estrategia del Programa fue definida por el gobierno brasileño, y en especial por los Ministerios de Ciencia y Tecnología y el de Relaciones Exteriores, con el objetivo de atender los compromisos iniciales de Brasil en la Convención.

La Convención se basa en el principio de la responsabilidad común pero diferenciada. El preámbulo de la Convención sobre el Cambio Climático reconoce que "el cambio del clima de la Tierra y sus efectos negativos son una preocupación común de la humanidad" y que "la naturaleza global del cambio del clima requiere la mayor cooperación posible de todos los países y su participación en una respuesta internacional efectiva y apropiada, conforme sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y respectivas capacidades y condiciones sociales y económicas". También se observa que "la mayor parte de las emisiones globales, históricas y actuales, de gases de efecto invernadero procede de los países desarrollados y que las emisiones per cápita de los países en vías de desarrollo todavía son relativamente bajas, y que la parte de emisiones globales procedentes de los países en desarrollo crecerá para que ellos puedan satisfacer sus necesidades sociales y de desarrollo".

La responsabilidad es común por causa de que los gases de efecto invernadero se mezclan completamente en la atmósfera en más o menos dos semanas y por lo tanto no resulta posible atribuir directamente las emisiones a los países que les dieron origen. Además, la responsabilidad es diferenciada porque algunos países son más responsables que otros por el calentamiento global. Esto sucede debido a diferencias de tamaño, población y nivel de desarrollo; en otras palabras, al nivel de interferencia antrópica en el sistema climático.

Las emisiones históricas son las que, acumuladas en la atmósfera desde la revolución industrial, determinan el aumento de la temperatura y, por lo tanto, la responsabilidad de los países industrializados por el aumento del efecto invernadero resulta ampliamente preponderante. La responsabilidad de Brasil por el calentamiento global corresponde a sus pequeñas emisiones históricas, derivadas de un proceso de industrialización reciente. A pesar de todo, la Convención se basa en la información por parte de los países de sus emisiones antrópicas anuales de gases de efecto invernadero. Este hecho incide en que las sociedades de los diversos países establezcan, erróneamente, una relación directa entre emisiones anuales y responsabilidad por el aumento del calentamiento global. Las grandes emisiones de gases de efecto invernadero en Brasil serán erróneamente asociadas a la responsabilidad del país en causar el calentamiento global, lo que generará un grave hecho político.

En conformidad con sus responsabilidades comunes pero diferenciadas los países desarrollados reconocieron y asumieron voluntariamente en la Convención que deben tomar la iniciativa en el combate al cambio climático y a sus efectos adversos.

La Convención del Clima también reconoce que "el grado de efectivo cumplimiento de los compromisos asumidos bajo esta Convención por las Partes países en vías de desarrollo dependerá del cumplimiento efectivo de los compromisos asumidos bajo esta Convención por las Partes países desarrollados, en lo que se refiere a los recursos financieros y transferencia de tecnología, y llevará plenamente en consideración el hecho de que el desarrollo económico y social y la erradicación de la pobreza son las prioridades esenciales y absolutas de las Parte países en desarrollo".

En la Convención, ya sea a través del FMAM, o a través de acuerdos bilaterales, existió una gran presión para que se realizaran, por parte del gobierno brasileño, estudios para la elaboración de planes o medidas de mitigación y planes de vulnerabilidad y medidas de adaptación a los efectos adversos del cambio climático.

En virtud de esas consideraciones, existe la idea en el gobierno brasileño de que el énfasis puesto en la mitigación y vulnerabilidad corresponde a una tentativa disimulada de transferencia del canon del combate al cambio climático para algunos países en desarrollo de modo a incluirlos en el grupo de países con compromisos de reducción o limitación de emisiones, lo que contraria el espíritu contenido en el texto de la Convención. Entre esos países se consideran "países clave", con rápidos procesos de desarrollo en los próximos años, China, India, Brasil, México y Corea del Sur.

Como consecuencia de esa idea, la estrategia propuesta por el gobierno fue la de dar énfasis a los trabajos de estudio del inventario brasileño de emisiones de gases de efecto invernadero, que tendría un doble objetivo, como son el diagnóstico de la situación actual y centrarse tan sólo en el compromiso inicial frente a la Convención. La estrategia adoptada fue la de dar prioridad, en el ámbito de los compromisos asumidos, a los estudios sobre el inventario en una primera fase, para posteriormente, con la capacidad adquirida por las instituciones y expertos involucrados, aplicar planes de mitigación y de adaptación y vulnerabilidad, compromisos también previstos en la Convención. Otro aspecto relevante fue la búsqueda de acciones con relación a la educación, sensibilización y divulgación del tema del cambio climático, dado el pequeño nivel de informaciones existentes en Brasil sobre dicho tema y, especialmente, el reducido número de publicaciones en portugués.

De ese modo y con un menor esfuerzo en el primer momento, aunque no menos importante, los estudios de mitigación y vulnerabilidad se dejaron para una segunda fase. También hubo una preocupación de que la estrategia, en el caso del inventario, fuese lo más amplia posible y de forma que permitiese la creación de una capacidad endógena en el país. Complementariamente, las actividades de sensibilización y divulgación también resultaron con prioridad.

La preocupación con una mayor institucionalización del tema del cambio climático, por las características estratégicas del Programa, condujo a la creación por decreto presidencial, del 7 de julio de 1999, de la Comisión Interministerial del Cambio Global del Clima, con la finalidad de articular las acciones de gobierno en este área. Los Ministros de Ciencia y Tecnología y de Medio Ambiente son, respectivamente, el Presidente y el Vicepresidente de la Comisión. El Ministerio de Ciencia y Tecnología ejerce la función de Secretaría Ejecutiva de la Comisión y ofrece el apoyo técnico y administrativo a los trabajos del colegiado. La Comisión está integrada por representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Agricultura y Abastecimiento, de Transportes, de Minas y Energía, de Planificación, Presupuesto y Gestión, de Medio Ambiente, de Ciencia y Tecnología, de Desarrollo, Industria y Comercio, y de la Casa Civil de la Presidencia de la República. En el decreto de origen, se encuentra previsto la articulación con entidades representativas de la sociedad civil, con participación de entidades públicas y privadas como también de expertos.

La mayor participación de todos los sectores del gobierno en el asunto será cada vez más importante, en especial a partir de este año, por causa de la repercusión que se deriva de la publicación de la primera Comunicación Nacional de Brasil y la consecuente divulgación de las emisiones brasileñas que deberán ser proporcionales a la importancia de la economía del país, a su vasta extensión territorial y a su gran población. Es importante que exista una adecuada preparación de la prensa para entender los resultados y divulgarlos a la sociedad, como también preparar el debate externo e interno que debe seguir a la divulgación.

A pesar de todo, existe una demanda de una mayor participación política por parte de algunos sectores de la sociedad, en particular del sector industrial. También existe la sugestión sobre la creación de un Foro Nacional sobre el Cambio Climático, que incluiría representantes del gobierno, del sector empresarial y de organizaciones no gubernamentales involucradas en el asunto, lo que permitiría una mayor participación política sobre el tema.

El Programa Cambios Climáticos se viene desarrollando desde junio de 1996, con recursos externos aportados por el FMAM-Global Environment Facility (1.500.000 US$) y por un acuerdo bilateral con los Estados Unidos, en el ámbito del "U.S. Country Studies Program" (400.000 US$). Los recursos del FMAM están previstos en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, en el Artículo 4 párrafo 3, que afirma que los países desarrollados deben proveer recursos financieros nuevos y adicionales para cubrir integralmente los costos acordados por ellos, comprometidos por los países en vías de desarrollo en el cumplimiento de sus obligaciones referentes al Artículo 12. En virtud de esta obligación, el MCT decidió que la implantación del Programa se basaría inicialmente solamente en los recursos provenientes del FMAM y a lo largo de los próximos años se efectuarían aportaciones graduales de recursos del presupuesto para dar mayor dinamismo y autonomía al Programa. A pesar de todo, durante la ejecución del Programa, se aportaron nuevos recursos mediante acuerdos con la Agencia Nacional de Energía Eléctrica (2.100.000 R$), ELETROBRAS e IBAMA (50.000 R$ cada una) y por la FAPESP (proyecto a cargo del CENA/USP), para la ejecución de estudios adicionales o ampliaciones de los estudios previstos en el acuerdo con el FMAM/PNUD.

Los compromisos de los países en vías de desarrollo, incluyendo Brasil, se describen en el Artículo 4, párrafo 1, que establece obligaciones comunes para todas las Partes, tomando en consideración las responsabilidades comunes pero diferenciadas de los países y sus prioridades de desarrollo, objetivos y circunstancias específicas, nacionales y regionales, entre otros. Los principales compromisos son:

• elaborar, actualizar periódicamente, publicar y hacer disponible para la Conferencia de las Partes, los inventarios de emisiones antrópicas por fuentes y de remociones por sumideros de todos los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal;

• formular, aplicar, publicar y actualizar regularmente programas nacionales y, dependiendo del caso, regionales, que incluyan medidas para mitigar el cambio del clima, como también medidas para permitir una adaptación adecuada al cambio climático;

• promover y cooperar en el desarrollo, aplicación y difusión, incluso transferencia, de tecnologías, prácticas y procesos que controlen, reduzcan o prevengan las emisiones antrópicas de gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal en todos los sectores pertinentes, inclusive en los sectores de energía, transportes, industria, agricultura, silvicultura y tratamiento de residuos;

• promover y cooperar en investigaciones científicas, tecnológicas, técnicas, socioeconómicas, en observaciones sistemáticas y en el desarrollo de bancos de datos relativos al sistema climático, cuya finalidad sea la de esclarecer y reducir o eliminar las incertidumbres todavía existentes con relación a las causas, efectos, magnitud y evolución en el tiempo del cambio climático y las consecuencias económicas y sociales de diversas estrategias de respuesta;

• Promover y cooperar en la educación, entrenamiento y sensibilización pública con relación al cambio climático y estipular una amplia participación en ese proceso, incluso la participación de organizaciones no gubernamentales.

El compromiso inicial en la Convención, citado en el Artículo 12, es el de elaborar un informe denominado Comunicación Nacional. Este informe deberá presentar el inventario brasileño de las emisiones líquidas de gases de efecto invernadero, no incluidos en el Protocolo de Montreal, y la descripción general de las providencias tomadas o previstas en el país para aplicar la Convención.

Brasil está finalizando la elaboración de su primera Comunicación Nacional, incluyendo el Inventario Brasileño de Gases de Efecto Invernadero.

La elaboración de la Comunicación Nacional es un esfuerzo multidisciplinario, comprendiendo instituciones y expertos distribuidos por todas las regiones del país. Además, dicha Comunicación constituye un gran desafío, teniendo en cuenta la necesidad de desarrollar la capacitación nacional en ese área, representando, en muchos casos, un trabajo pionero y complejo.

Por su amplitud y su carácter específico, considerando que se abordarán las emisiones de los principales gases de efecto invernadero (CO2, CH4, N2O, CO, HFC, NOX, CF4, C2F6, SF6, entre otros) de los sectores energético, industrial, forestal, agropecuario y de tratamiento de residuos, el inventario brasileño de emisiones antrópicas de gases de efecto invernadero, no controlados por el Protocolo de Montreal, cuenta con la participación de expertos de diversas disciplinas de alrededor de 60 instituciones, como también cuenta con la participación de varios ministerios (MME, MMA, MT, MDICT, etc.), instituciones federales (Petrobras, Eletrobras, Embrapa, Inpe, entre otras), estaduales (Cetesb, Cemig, entre otras), asociaciones de clase (SNIEC, IBS, ANFAVEA, ABAL, ABEGAS, ABIQUIM, Bracelpa, entre otras), empresas y cooperativas privadas (Copersucar, White Martins, entre otras), organizaciones no gubernamentales (Funcate, Fundación José Bonifácio, entre otras), universidades y centros de investigaciones (COPPE/UFRJ, USP, UFRS, UnB, entre otras).

Aunque, de acuerdo con el principio de la responsabilidad común pero diferenciada de los países, Brasil no tenga compromisos de reducción o limitación de sus emisiones antrópicas de efecto invernadero, ya existen en el país una serie de programas que, a pesar de no haber sido desarrollados tomando en cuenta la reducción del calentamiento global, acarrean una reducción considerable de las emisiones de gases de efecto invernadero. Algunas de estas iniciativas son responsables por el hecho de que Brasil tenga una matriz energética relativamente "limpia", y fueron tomadas debido al aumento de la dependencia exterior de divisas cuando se produjeron las crisis del precio del petróleo, como en el caso del alcohol, o para aplazar inversiones en nuevas centrales eléctricas o refinerías de petróleo, en el caso de los programas del aumento de la eficiencia energética. Otras iniciativas que se están aplicando, en particular en el combate a la deforestación, también contribuyen a la inflexión de la curva de emisiones de gases de efecto invernadero en el país.

Es importante resaltar que, desde 1995, la divulgación de todos los trabajos del Programa está siendo realizada a través de la publicación electrónica (de bajo costo) en la Internet, por mediación de una página sobre el cambio climático en el site del Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCT) en tres idiomas (portugués, Inglés y Español) y alcanzando a finales de 1999 alrededor de 3.000 páginas. Este esfuerzo se consideró como pionero en la Convención y sirvió como modelo para el establecimiento del propio site del Secretariado de la Convención como también en otros países en vías de desarrollo. Además, la publicación del texto de la Convención en portugués fue realizada conjuntamente con el Secretariado de la Convención, con el apoyo del PNUMA (Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente.

Un nuevo acontecimiento está acelerando los debates sobre las acciones de mitigación de las emisiones de efecto invernadero. En la tercera Conferencia de las Partes, realizada en Kyoto, Japón, en 1997, se adoptó el Protocolo de Kyoto. De acuerdo con el Protocolo, los países desarrollados aceptaron compromisos diferenciados de reducción o limitación de emisiones entre 2008 y 2012 (representando, en el total de los países desarrollados, una reducción de por lo menos el 5% con relación a las emisiones combinadas de gases de efecto invernadero de 1990). El esfuerzo económico necesario para el cumplimiento de las metas que fueron establecidas en el Protocolo resultará en unos costos significativos para la economía de cada país industrializado. En virtud de ese reconocimiento, fueron establecidos tres mecanismos para auxiliar a los países desarrollados en el cumplimiento de sus metas de reducción o limitación de emisiones de gases de efecto invernadero. Uno de esos mecanismos, definido como Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL o CDM), nace de una propuesta originalmente presentada por Brasil en los trabajos de preparación para Kyoto y involucra a los países desarrollados y en desarrollo. Su aplicación interesa particularmente al país, pues permitirá la transferencia de recursos y tecnologías para la reducción de emisiones; no obstante, carece de reglamentación internacional en el ámbito de la Convención.